据界面新闻2月25日报道，在新一轮财税体制改革中，中央与地方财政事权和支出责任划分是最艰难的部分之一。2月8日，国务院办公厅公布的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，被认为是央地财政关系改革具有突破性意义的一步，方案中体现出的新的改革思路格外受到关注。

方案对现有制度的一个重大改革在于，采用“分档分担”的方法确定中央与地方共同财政事权和支出责任，而不再简单地按东、中、西地区分布确定分担比例。此外，方案还提出，在一般性转移支付下设立共同财政事权“分类分档”转移支付。这将进一步规范和完善现行的转移支付制度。

按照财政部的解释，这是中央与地方共同财政事权支出责任分担的一项重大改革，有利于打破固化的利益格局，为中央财政进一步根据地区实际财力状况完善支出责任分担比例，更加公平地配置财政资源，推进基本公共服务均等化打下坚实的基础。

此次方案率先公布了基本公共服务领域7个事项支出责任的具体分档方法。包含中等职业教育国家助学金、中等职业教育免学费补助、普通高中教育国家助学金、普通高中教育免学杂费补助、城乡居民基本医疗保险补助、基本公共卫生服务、计划生育扶助保障等。

本文图片均自界面新闻

可以预见，在接下来的中央与地方财政关系改革中，对地方财力更加精细化的度量可能成为必要步骤之一。那么，该如何看待和衡量各地财力呢？

在现行分税制体制下，地方财政收支是一个相对复杂的动态系统性问题。综合近几年来的部分研究可以发现，衡量地方财力状况的主要指标有税收收入占比、财政自给率和财政自留度等。

上述几个指标中，财政自给率可以较好地评价地方财政对于中央转移支付的依赖程度，同时反映出地方经济活动繁荣度。指标数值越大，地方财政“造血能力”就越强，对于中央财政转移性支付的依赖程度也就越低。

需要厘清的是，现有预算体系中，各级政府必须制定四项预算：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和全国社会保险基金预算。其中，中央地方财政分配关系主要体现在一般公共预算上。因此，财政自给率的计算也仅限于一般公共预算下的收支概念。

按现行分税制和转移支付财制度，大口径的地方一般公共预算收入实际上包括两大部分，即地方本级收入和转移性支付收入。大口径一般公共预算收入统计一般出现在各级政府年度预、决算当中，并与一般公共预算支出大致相抵。这符合预算法关于地方政府财政原则上不列赤字的规定。

小口径的一般公共预算收入仅仅是地方政府本级税收收入和非税收入之和，未涵盖转移支付制度对于地方财政收入的影响。各级政府公布的月度财政收支数据中，通常是指小口径的一般公共预算收入。

财政自给率实际上是要衡量地方本级收入与地方最终支出的比例关系。因此，本文讨论地方财政自给率均基于小口径一般公共预算收入数据。在这里，我们引用招商证券的计算公式：

财政自给率=一般公共预算收入（本级税收+非税收入）/一般公共预算支出

文中数据主要来自于各地两会审议的2017年地方预算执行情况报告。在最终公布的各地财政决算报告中，部分数据可能出现微调。此外，由于本文主要比较各省级行政区域的财力状况，因此没有单独计算大连、青岛、宁波、厦门和深圳等五个计划单列市的数据。

比较各地财政自给率与七大事项分档分担方案可以看出，财政自给率最高的北京和上海被分在第五档，相应地中央财政承担的分担比例最低，为10%。浙江、江苏、广东和天津的财政自给率依次位列沪、京之后，方案中被分在第四档，中央财政分担比例次低，为30%。另一方面，财政自给率最低的甘肃、青海和西藏被分为第一档，中央财政分担比例最高。

第一、第二和第三档的省份不完全与财政自给率高低一致。原因可能在于此次分档仅涉及基本公共卫生服务等7个事项，而这些事项在各地一般公共预算支出中的占比又各有不同。

另一方面，财政部在其官方解释中也承认，同一档次地区不同省（区、市），财力状况也有差异。“对不同地区中央承担不同比例与实际财力状况的少量差异，中央财政将继续通过均衡性转移支付予以调节。”

此外，从各地财政自给率数据可以看出，当前我国各地财力状况差距仍然较大。财政自给率最高的上海市达到88%以上，而自给率最低的西藏仅为10%左右。这也在一定程度上表明，在推进基本公共服务均等化过程中，平衡地区财力差距的转移支付制度具有重要意义。

总之，此次方案公布的支出责任分档标准，体现出了对于地方财力更加科学、精确的度量。随着财政体制改革进一步深入，未来有关各地财力状况的各项指标可能更加完善和透明。

（作者 张晓添）