财经观察｜地方债务压力增加城投平台转型在即

本报记者杨泥娃报道

“央妈”与“财爹”的一场辩论，让地方债问题再度站上风口浪尖。

根据财政部7月18日公布的数据显示，截至2018年6月末，全国地方政府债务余额167997亿元，其中，非政府债券形式存量政府债务8049亿元。而今年恰逢置换债的收官之年，在许多业内人士看来，地方政府债券即将迎来发行高峰，下半年发行规模预计在3万亿元左右。

不断高企的地方债务让市场对地方债的偿还能力产生担忧，但更重要的是，如何有效应对地方融资平台的兑付是当前的首要问题，在许多业内人士看来，想要缓解地方债压力，有效清退和转型地方融资平台将是重要环节。

地方债发行将迎高峰

7月18日，财政部网站公示了广西、云南、宁波、安徽四地违规举债的问责处理反馈情况。近一年来，财政部多次公示问责违规举债，无疑显示了对地方债的严管控。但与此同时，地方政府债券发行也在日益规范和市场化发展，并在二季度呈现提速态势。

数据显示，截至2018年6月末，全国地方政府债务余额167997亿元，控制在全国人大批准的限额之内。其中，一般债务105904亿元，专项债务62093亿元；政府债券159948亿元，非政府债券形式存量政府债务8049亿元。

财政部国库司负责人娄洪此前指出，与去年相比，今年地方政府债券发行主要有两个特点：一是发行定价市场化程度进一步提升。上半年地方政府债券发行利率比国债高42个基点，较去年扩大3个基点，基本反映市场实际供求关系。二是市场认可度提高。上半年地方债券平均投标倍数（投标量/计划发行量）为2.56倍，较去年平均水平增加0.68倍。

中诚信国际分析师袁海霞指出，在当前强监管、紧信用大环境中，今年地方债发行较往年放缓，1至6月全国累计发行地方政府债券1.41万亿元，相比去年同期的1.86万亿元下降24.18%。不过二季度发行节奏有所加快。

“随着地方政府债务置换时间窗口的来临，新增债券的发行将逐渐复苏。”中诚信国际分析师汪苑晖如是说。

“2018年是地方债务置换的收官之年，随着债务置换逐渐接近尾声，供给压力不断攀升。待置换结束后，填补地方政府新增资金缺口的‘新增债券’及满足债务本金到期额度的‘再融资债券’将成为地方政府债券的主要成分，其中新增债券将大幅加快发行。”汪苑晖具体指出。

对此，中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成在接受《中国产经新闻》记者采访时表示：“整体来讲，今年3月份以前地方债发行速度较慢，因此接下来发行速度会有所增加，但由于整体发行上有限额，因此规模上不会特别大。”

城投平台隐藏风险

不断扩大的地方债券所带来的压力该如何化解？这无疑成为当下最重要的话题。

温来成表示，真正值得担忧的是地方的隐性债务危机，地方投融资平台所承受的压力很大。“当前宏观经济收紧，特别是今年5月份，社会融资直接减少将近50%，所以地方投融资平台运行存在很大压力。”

中国财政科学研究院院长刘尚希认为，地方政府隐性债务包括建设性债务、消费性债务和政策性融资担保，牵涉范围很广，如地方融资平台公司债务、政府和社会资本合作（PPP）项目的债务、棚改债务、政府购买服务项目的债务、地方“僵尸国企”债务、金融扶贫项目债务、养老金缺口、政策性融资担保等，都应该属于政府隐性债务。

一位不愿具名的财政专家在接受《财经》记者采访时就坦言，据他们在部分地区的摸底，相当一批地方融资平台并不具备独立偿债能力，且普遍缺乏稳定收益，现在基本是依靠政府财政和滚动融资维持生存，隐藏的债务风险颇大。

近日，财政部官网就通报指出，安徽省池州经济技术开发区以政府购买服务名义，支持企业通过应收账款抵质押融资实际替政府举债的行为，违反了《预算法》等法律文件和制度规定；与此同时，在云南，2016年经相关地方政府同意，保山市永昌投资开发有限公司与国民信托有限公司签订协议，设立信托计划进行信托融资。此外，在宜良县、禄丰县、景东县，相关公司也分别签订信托融资协议。

据悉，中央有关部门正在研究制定防控地方政府债务风险的文件，其中包含了对隐性债务认定、摸底、化解等内容。下一步，中央相关部委对地方政府隐性债务有望出台统一口径和标准，也必将推出一系列化解地方政府隐性债务的对症之药，以免债务风险失控。

亟待谋求转型之路

带着历史使命所诞生的地方投融资平台，在当下所担任的角色却越来越尴尬。

温来成指出，地方投融资平台是由于原来不允许地方政府发行债券，但为了实现社会融资所孕育的产物。

银监会融资平台名单数据显示，截至2017年底，全国有11734家城投平台。自财政部开始收回融资平台的政府融资职能后，平台以市场化转型的名义退出名单就成为常态，2010年以来共有2500家左右融资平台退出名单。

上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣表示：“地方融资平台与地方政府有着千丝万缕的联系，仍未彻底市场化。这些国有企业并没有像外界期待的那样，如期成功转型，继续扮演地方政府融资平台的角色，存在较大风险。”

同时，温来成认为，要缓解地方投融资平台的兑付压力，就要尽快推进城投平台转型发展，进行资产重组和整合，提高融资能力，用资产重组的资金来偿还债务。

据业内人士向记者介绍，城投平台的转型无非两个方向，即“商业类”和“公益类”，具体而言，一个是通过改革和重组使其成为一个市场化的企业进行运行，绝大部分的城投平台属于这类情形；另外一个模式是成为一个特殊目的实体，专门做政府公益项目，和政府财政百分之百捆绑在一起。

“虽然不好说全国有多少家城投平台是合理的，但是在现在这个形势下，整合兼并在未来几年内会大面积推进的，中小平台尤其是那些没有经营性资产只作为融资的‘壳’平台只有退出或被兼并整合。”联讯证券董事总经理李奇霖表示。

据记者了解，在经历了去年对地方融资收紧的多项政策后，金融机构纷纷开始调整对地方融资平台的准入门槛。一家大型上市金融机构人士对记者透露，在2017年这些文件下发之后，现在评估地方政府项目的标准与以前完全不一样了，一是对政府的财政实力要求提高，一是对平台本身的资产规模要求提高了，“现在我们要求平台必须发过公司债、企业债或中票这些公开债券，发过短融、私募债都不算，我们还在继续酝酿提高融资平台的准入标准，我了解的很多其他机构也都在酝酿。”