摘要:然而總體來看,儘管疫情防控任務重,治理資源和基礎也相對薄弱,但是當地政府卻能夠及時響應上級防控要求,以縣級爲動員單位在比較短的時間內完成工作部署,有條不紊地協調和統籌相關人、財、物,並且迅速激活既有的行政體制和鄉村工作制度,其中下沉型的組織體制和動員型的組織機制值得仔細觀察和思考。對地方而言,基層政府的治理能力和行政策略對疫情防控戰線工作的有效開展有着主導性影響,筆者會對Z縣的疫情防控工作進行一個大致的經驗梳理。

(原標題:一個縣級幹部的防疫日常)

郡縣治、天下安。縣域治理不僅是國家治理體系現代化的重要組成部分,在當前疫情防控的特殊時期也發揮着不可忽視的治理功能。

筆者於1月20日從武漢返回家中,當時大衆對新冠病毒引起的肺炎感染還都未有足夠的重視,直到23日凌晨武漢市政府做出了“封城”的決定,進入戰時狀態,全國各省市也陸續啓動突發重大公共衛生事件的一級響應,大家的神經才緊繃起來,各地政府、民衆紛紛採取措施應對疫情防控。

筆者的家鄉Z 縣是位於湖北西部的一個國家級貧困縣,下轄11個鄉鎮和322個行政村,全縣總人口大約48萬人。自然環境以山區爲主,農業耕作條件受限,大部分農村家庭都選擇讓青壯年羣體外出務工,其中又以武漢及周邊地區比較集中,春節期間返鄉人口多、流動性強,客觀上使得當地政府在疫情防控過程中工作難度比較大。

然而總體來看,儘管疫情防控任務重,治理資源和基礎也相對薄弱,但是當地政府卻能夠及時響應上級防控要求,以縣級爲動員單位在比較短的時間內完成工作部署,有條不紊地協調和統籌相關人、財、物,並且迅速激活既有的行政體制和鄉村工作制度,其中下沉型的組織體制和動員型的組織機制值得仔細觀察和思考。

縣級幹部因地制宜落實防疫工作 高效完成工作部署縣組織對馬路進行消毒(資料圖/新華網)

一、疫情防控中一位縣級幹部的工作實錄

筆者從武漢返鄉後就自覺地在家隔離,無法直接到鄉村基層進行實地調研;所幸自己的一位叔叔是縣裏的統戰部長、縣委常委,剛好從大年三十到正月初三由他值班,直到今日依舊忙碌在工作崗位上。通過對他的訪談,可以對家鄉這樣一個鄂西山區貧困縣在此次疫情防控中的治理過程進行樣本觀察。

自湖北省啓動公衛突發事件一級響應以來,全省各級各部門的幹部職工都積極奮戰在疫情防控的第一線。筆者通過兩次電話訪談,也瞭解到了一位普通的縣級幹部在此次防疫工作中需要做什麼和做了什麼,並從一個側面來觀察疫情防控中縣域治理的複雜肌理。

近來湖北全省各級各部門的幹部人員都進入高度動員狀態,嚴守在自己的崗位上。當前湖北省的防疫工作已經進入全面攻堅階段,“外防輸入、內防擴散”是當前疫情防控的基本原則。作爲一名縣級幹部,叔叔現在的工作也是圍繞着這個基本原則來展開的,整體來看主要分爲參加調度會、負責所在鄉鎮的疫情分析和防疫指揮、工作檢查和指導這三個方面。

首先是各級防疫調度會。

防疫調度會在疫情防控中是必須的而非形式主義:

一種是州縣主要領導及相關職能部門開的碰頭會,主要討論當前疫情中各縣的工作情況、省裏的最新指示“四類人羣”(確診患者、疑似患者、發熱患者、密切接觸者)的數量等等,每兩天就要開一次視頻會議。叔叔說,通過每次的州縣級的調度會,能夠從宏觀的層面來了解當前全州疫情的基本情況和上級的工作要求,這是開展縣級工作的重要信號。

第二種則是縣鄉兩級的調度會,各個鄉鎮和部門彙報情況及問題。例如在2月5日的縣鄉調度會上,衛計局通報了疫情的實時情況,並提出對於發熱病人要及時檢查,並且在縣政府租的酒店集中留觀;交通局局長提出全縣358處路卡缺少防護用品;城關鎮書記提出防控壓力比較大,對人員管控還要加強,並舉例某確診人員瞞報自己行程,社區幹部5次上門確認都謊報,建議要訓誡和懲處。綜合大家意見以後,縣長則表示會發布6號令,解決或者關注大家討論的問題,以作爲接下來全縣疫情防控工作的方向。

縣級幹部因地制宜落實防疫工作 高效完成工作部署防疫標語(資料圖/紅網時刻)

其次是負責自己所在鄉鎮的疫情防控工作。

疫情防控戰打響之後,負責全鎮的疫情防控指導這也是每位縣級幹部最重要的防疫任務。叔叔是我們縣城關鎮疫情防控指揮部的指揮長,而城關鎮已有確診人數9人,佔全縣總確診人數的2/3,還有130人在統一觀察,是全縣疫情防控的大頭,叔叔身上的壓力自然比較大。

在6號下午,叔叔召集了鎮委書記、鎮長、分管衛生的副鎮長和衛生院院長5個人開了個碰頭會,挨個分析這9名確診人員,發現其中7例是從武漢回來的一代感染者,另外一例是在家中感染,還有一例是超市工作人員,目前感染途徑不明,這表明主要還是疫區一代感染爲主。接着,他們又分析150個密切接觸者,並商量協調這些留觀人員如何安排到定點酒店中。

7號上午,叔叔又去鎮街的幾個小區瞭解樓棟長的落實情況,發現一些州縣企業改制的樓棟對此很牴觸,因爲他們對之前改制政策比較有意見。總共有17棟選不出樓棟長,叔叔就上報縣指揮部,最後決定由縣財政適當補貼他們,然後選出這個樓棟長。

下午,叔叔又去落實黨員幹部到社區報道的情況。有社區反應說黨員幹部報道後不好安排工作,還有社區幹部對當前的督查比較反感,叔叔則又給社區幹部做工作:

“凡是黨員來報道了的,都必須給他們就近安排任務,也是給你們減輕壓力,至於督查的問題,不要有這種委屈,想想在前線的醫務工作者,我們這點委屈又算得了什麼,特殊時期要理解也要坦然一點”。

後來訪談也瞭解到,現在自上而下的督查還是比較有限度,沒有對當地基層的疫情防控工作有特別大的影響。

最後就是工作檢查,落實領導責任。

在訪談中,我發現叔叔幾乎每半天都要去小區、超市、道路卡扣、社區、菜場、與周邊縣的交界處檢查工作,這其實是落實領導責任的一種表現。所有的工作安排下去以後,都需要直接責任人和主體責任人去檢查工作落實情況,而並非是走過場。在工作檢查的時候才能知道一項任務落實中到底符不符合實際,一線幹部還有哪些困難,都需要大家一起商量着來解決。

聽完叔叔對照着自己的工作筆記回憶完這段時間的工作內容,我的感覺就是如此瑣碎繁雜的工作,都是在千頭萬緒中慢慢做下去的。面對疫情防控的很多情況,他們也並不熟悉,但是就是通過一次次的調查,一次次的總結和開會,才逐漸有了頭緒並推動工作的繼續。

同時也暴露出了我們在應對突發公衛事件的制度設置上還有許多需要完善的地方,很多東西沒有預案,基本還是需要我們基層幹部在實際工作中摸着石頭過河,增加了很大的社會成本。

縣級幹部因地制宜落實防疫工作 高效完成工作部署環衛車輛對大街進行消毒(資料圖/新華網)

二、行政體系內部的動員型機制

此次突發的肺炎疫情鬥爭從整體上來說其實是兩線作戰,一條線就是以醫院醫療救治和抗擊病毒的科學研發爲主的技術戰線,還有一條就是以地方疫情隔離和防控爲主的防控戰線。對地方而言,基層政府的治理能力和行政策略對疫情防控戰線工作的有效開展有着主導性影響,筆者會對Z縣的疫情防控工作進行一個大致的經驗梳理。

1月22日,湖北省啓動突發公共衛生事件二級響應,筆者所在市、縣開了新冠病毒疫情防控指揮部的調度會議,1月23日指揮部下發文件並要求各縣縣委書記、縣長、縣委副書記、分管衛生工作的副縣長,各鄉鎮的黨委書記、鎮長、分管領導以及全縣衛生健康系統全體幹部職工、所屬醫療機構自23日起進入緊急疫情防控工作狀態,同時各村黨委書記和村醫不得離開村莊。

1月24日,筆者的訪談對象也就縣裏的統戰部長從大年三十開始值班,代表縣委進行疫情防控的工作調度和協調,上午對縣紀委、政府辦公室、組織部、統戰部、政法委、衛建委和公安局進行檢查,同時成立了Z縣新冠病毒感染的肺炎防控工作指揮部。

指揮部在衛建委設立專門的辦公室,由縣委書記擔任指揮長,分管衛生的副縣長擔任辦公室主任,同時指揮部下設10個工作組,分別是:綜合協調組、疫情防控組、醫療救治組、宣傳輿論組、信訪維穩組、市場監管組、環境整治組、物資保障組、交通保障組和督導檢查組,並且全部由分管工作的副縣長擔任組長、各相關職能的條線部門的局長擔任執行組長。

可以說這是在縣域治理中最高配置的專項工作小組,擁有最強的資源調配權力和行動能力。受訪的叔叔也表示:

“現在11個專班都是縣裏的領導兼任,都是全力以赴、調動所有的資源,幾個小時內把各個部門、各個行政組織都調動起來,非常高效。”

與此相對應的是,11個鄉鎮也成立了新型肺炎防控指揮部,由各縣委常委擔任指揮長,鎮黨委書記任執行指揮長,指揮部成員則是鄉鎮政府部門、站所負責人以及各村的書記和駐村工作隊和村醫。

通過成立專項工作小組或者專門指揮部,在短時間內明確治理目標、整合治理資源、理順治理體系的方法,是我國基層政府完成上級政治任務的重要手段,也就是我們常說的“運動式”治理。運動式治理的關鍵是在行政體制內部完成強動員,打破常規的責權架構和邊界並進行重組,以中心工作的方式推動治理任務落實。

成立了專項工作組接着就是具體工作的開展。

1月25日市裏下發文件要求對春節返鄉人員進行統計和排查。僅僅在兩天時間內,Z縣就排查了約6萬返鄉人員信息,其中有2萬人是從武漢返鄉的重點人員,這些重點人員還要經過14天的隔離觀察和信息登記,這幾乎是完全依靠基層的鄉村幹部和社區幹部來完成的。

到了1月28日,市裏又將黃岡、荊門和孝感定位重點疫區,縣裏又對從這些區域返鄉的人員重新進行重點排查。在人員排查工作之外,Z縣還關停了除藥店和菜場以外的超市、網吧、私人診所、酒店,取消各類大型活動;在交通管制上,所有道路封控點不得以物理方式封路,而是用設卡、查詢通行證以及測量體溫的方式進行。

縣級幹部因地制宜落實防疫工作 高效完成工作部署給往來人員測量體溫(資料圖/央視新聞)

截至1月31日,Z縣確診新型肺炎患者6例,集中收治在醫院隔離的有24人,從目前來看疫情沒有出現不可控的傳播。

現在網上很多觀點認爲湖北的地方政府在疫情防控中行動遲緩、舉措不力,這其實是比較片面的。事實上湖北省和武漢市政府主要的失誤是前期對疫情形勢的判斷比較保守,但這種保守是在面對一個高流動且信息不對稱的社會時,行政系統內部決策依靠專家評估而造成延遲的客觀後果。然而一旦政府常規的科層體制進入“運動式”的治理架構時,行政體系內部的反應速度和動員能力是超乎尋常的。

三、組織起來:行政體系如何實現社會動員

在洶湧襲來的疫情下,我們國家能夠很快實現組織重構和資源整合,完成行政體系內部的制度動員。同時,疫情防控工作的順利展開也離不開有效的社會動員。這種社會動員是如何實現的?國家的治理觸角是如何介入流動社會來傳達這種動員效能的?

因爲Z 縣以農村戶籍人口爲主,排查的重點和難點也是從漢返鄉的務工人員,所以農村成爲當前疫情防控工作的主要陣地。這裏也主要是思考農村地區的社會動員是如何可能的。

首先是農村的基層組織

在農村地區進行社會動員的前提條件是把農民組織起來,也就是要有工作的抓手,這個抓手就是農村集體制度,這也構成國家權力進入鄉村社會的重要通道。基於農村集體所有制,農民通過村民自治的方式形成村級組織,並以村級組織的方式與國家對接。

在此次疫情防控過程中,可以發現無論是人口的排查、政策宣傳、信息統計以及防控要求落實,都需要依靠村級組織和村幹部來完成,村幹部在其中扮演了非常重要的角色。

當前留守在村莊中擔任村幹部的治理主體往往是一些中農羣體,他們主要在當地從事運輸、包工或者做生意等行業,長期在場對村莊的情況非常熟悉,並且社會關係通透,有着比較強的公共信任資本,這對於疫情防控中的宣傳和工作非常有幫助。

在當地村莊,政府給村幹部配備了電子溫度計和口罩,由村幹部和村醫定時對重點人羣上門量體溫,並監督他們自覺隔離。而在家隔離日常生活不便的村民,則通過微信告知村幹部需求,由村幹部代辦。

村幹部對疫情防疫工作也非常重視,聽說某村村民在田裏勞作沒有戴口罩,被村幹部發現後及時勸返家中,這位村民也通情達理。雖然這麼做可能有些大題小做,但卻反映了村幹部對此事的認真態度,同時也表明在當地對疫情防控的工作要求能夠很好地落地。

縣級幹部因地制宜落實防疫工作 高效完成工作部署村幹部和志願者在進出村的主幹道上勸導出行的村民(資料圖/新華網)

其次是駐村工作隊

在此次疫情防控戰鬥中,駐村工作組發揮了極爲重要作用。駐村工作隊是大集體時期沿襲下來的工作方法,當時縣鄉甚至省市的地方幹部都會住在農村,與農民同喫同住同工作,瞭解基層情況。後來到了稅費時期,駐村工作隊就成爲鄉鎮派駐到村莊收糧派款和執行計劃生育工作的常用手段,但是也引發了很多矛盾。

當前,依舊在村裏的工作隊就是在精準扶貧期間成立的扶貧工作隊,工作隊的成員全部都是縣鄉政府部門的行政人員。在疫情防控特殊背景下,全縣322個村的扶貧工作隊在大年初一全部到位,完全利用這支隊伍在農村完成宣傳和排查等工作。

駐村工作隊相比較於村幹部,有以下一些補充優勢:

一是駐村工作隊能夠更好地理解和執行上級的工作要求、反饋疫情防控工作中的難處。尤其是對自我保護、疫情宣傳等比較專業的問題上,工作隊拿捏得更爲準確。

二是駐村工作隊帶有更強烈的公共性權威。筆者家鄉的農村社會結構比較鬆散,呈現出村莊社會關聯的原子化特徵,農民行動的基本單位是核心小家庭,難以自發地生產出社會性權威,從而對國家力量的公共性權威比較容易接受和信任。例如工作隊會在村裏宣傳勸阻紅白喜事,所有紅事一律退後或取消,白事一律從簡,不準安排聚餐,不準有重點疫區返鄉人員參加,這些比較棘手且得罪人的工作,由跟村民沒有利益關聯的工作隊來做更爲合適。

三是駐村工作隊長期在村,對每個村的具體情況都比較瞭解,和村兩委班子搭夥做事也輕車熟路。

通過我國特有的農村基層組織和駐村工作隊制度,一方面是有效地將農民組織起來,能夠形成社會動員的前置條件,另外一方面則是緊密地勾連國家與農民之間的關係,以工作隊的形式將行政體系內部的動員能力傳遞給社會。

四、政治在於人心

疫情防控是一場人民戰爭,需要整個社會來共同努力。

此次武漢開始的肺炎疫情對於基層政府和幹部們而言,既非常規治理任務,也不是我們平時所瞭解的中心工作,而是一項非常突發且專業的工作任務。很多在崗的基層幹部都從來沒有過應對這種突發公衛事件的經驗,但是他們仍然堅守在自己的崗位上,並且在很短的時間內就完成了強力的組織內部動員和社會動員,實在殊爲不易。

在訪談過程中,筆者的長輩尤爲強調宣傳工作的重要性,他認爲在農村打贏這場疫情防控戰役的先決條件是通過宣傳來鼓舞幹部的士氣,同時也讓農民重視這個事情。

剛開始的時候,筆者還不以爲然,覺得每項工作開始自然都是宣傳起手,而且都是比較務虛的東西。但是在觀察了這些天疫情防控工作進入攻艱期,網絡上輿情也變幻莫測的時候,筆者才琢磨透這點。

與平時的宣傳工作不同,當前的疫情防控中的宣傳本質上是一種戰時動員,是要營造一種“國家興亡、匹夫有責”的共同體意識,是要在基層幹部與人民羣衆之間重塑一種政治關係,這種政治關係就在於人心。如果黨員幹部只是在疫情防控中對村幹部或者農民發號施令,那麼可能就沒有這麼好的動員效果。其實一線的地方幹部大多都是天天下村,每日到了凌晨才能夠休息,他們在疫情一線的實際工作,其實也會感動廣大羣衆,大家都認識到了疫情的嚴重性,也會自覺地在家隔離,工作就會理順了。

張夢秋 本文來源:觀察者網 作者:觀察者網專欄作者 易卓 責任編輯:張夢秋_NB12544
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