摘要：对于经营性项目，在同等条件下，政府投资会优先支持引入社会资本的项目，根据不同项目情况，可以通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式，支持社会资本参与重点领域建设。此条涉及政府投资资金使用方式，也就是应按照“政府引导、市场化运作”原则，在特定领域采取股权投资等方式使用政府投资资金，并将其逐步与金融资本相结合，其目的在于发挥政府投资资金撬动社会资本的杠杆作用。

日前，国务院公布了《政府投资条例》，《条例》自2019年7月1日起施行。政府投资是指使用预算安排的资金进行固定资产投资建设的活动。制定《政府投资条例》是深化投融资体制改革的重点任务，党中央、国务院对此高度重视。将政府投资纳入法治轨道，既是依法规范政府投资行为的客观需要，也是深入推进依法行政、加快建设法治政府的内在要求。

政府投资是全社会固定资产投资的重要组成部分。据了解，今年中央预算内投资安排5776亿元，比去年增加400亿元。政府投资作为一项重大政府职能，事关经济社会发展全局，既是实施宏观调控、落实国家发展战略的重要手段，也是引导和带动社会资本扩大有效投资的有力抓手，在稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险以及补齐发展短板、优化供给结构、增强发展后劲等方面发挥着关键作用。

《条例》虽然主要规范的是政府投资行为，但是不可避免地涉及到很多金融问题。

比如，第六条规定：

“政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。”

此条涉及政府投资资金使用方式，也就是应按照“政府引导、市场化运作”原则，在特定领域采取股权投资等方式使用政府投资资金，并将其逐步与金融资本相结合，其目的在于发挥政府投资资金撬动社会资本的杠杆作用。

对于经营性项目，在同等条件下，政府投资会优先支持引入社会资本的项目，根据不同项目情况，可以通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式，支持社会资本参与重点领域建设。对于主要采取的资本金注入方式来说，一般以基金注资方式为主，也就是通过创业投资引导基金、产业投资基金等模式，与社会出资人共同出资新设基金或参股符合要求的已有基金。

在实践中，应坚持市场化运作、委托专业团队管理，政府部门应减少行政干预，增强基金管理者在具体投资项目上的自主决策权。应事先采取基金章程等法律协议方式明确基金投资方向，建立考核监督机制，确保基金投向符合政府的政策意图。

《条例》关注的另一个重点就是对地方政府债务风险的防控，集中体现在所提出的“三个不得”要求上，

即:

政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金，政府投资项目不得由施工单位垫资建设，政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。

现阶段实施积极财政政策的背景下，要拉动经济增长，政府投资会扩大，然而目前地方债务负担还比较重，如果政府投资不加以规范，可能诱发新的地方债务风险。近年来，一些地方政府采取回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益等方式推动公共投资项目建设，实质上是违规举债、变相举债。

《条例》的推出，为规范地方政府债务建立了一种制度保障。《条例》提到的“施工单位垫资建设”是指建设工程的发包方不用预付和按工程进度给付施工承包商工程款，而是作为施工承包商的建筑企业预先垫付一定数额的工程款，带资施工到约定部分，再由发包方进行偿付。如果是政府投资的工程项目，就相当于政府用自己的信用背书，先用企业的自有资金来建设工程，由此会带来很多问题。

“三个不得”要求的提出，就是要更好地发挥政府投资作用，倒逼政府不断优化投资方向和结构，规范投资行为，提高投资效益。

在涉及金融的问题上，《条例》抓住了地方债务风险防控这一关键点，对于地方政府改革、投融资体制改革都起到了规范作用。《条例》还明确政府把有限资源集中在公共领域，这也意味着未来政府投资将会在竞争性领域有序退出，确保为民间和社会资本提供更广阔的投资空间。政府投资资金通过混合所有制，引导社会资本共同参与，有利于降低民间资本的投资风险，对于民间投资来说是重大利好。

文：本报特约评论员 张晓哲

文章刊于5月10日《中国城乡金融报》A1版

编辑：农银报业新媒体中心李静 蒋春瑞