谁说皇权不下县？从清初开始县级以下就有众多基层官员进入乡村

摘要：1644年（顺治元年），清政府下令给地方官员，将所有服从新朝统治的百姓编成牌、甲、到18世纪初，保甲牌组织已明确建立，其首要职能，是对各街坊、各村子的民户、丁口进行编审。透过保甲制度的实施可以看出，清政府企图让民众互相提防，相互猜忌并成为潜在的告密者，以维持和延续自己的专制统治。

1993年，三农学者温铁军提出，中国君主制时代是皇权不下县，引发强烈争论。众所周知，中国古代统治者信奉的是“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”，权力绝不会轻易放弃其肆意的延伸，但凡有利可图，在收益大于成本的情况下，皇权和官权决不容许有真空地带。胡恒《皇权不下县？》（北京师范大学出版社，322页）显示，从清初开始，国家权力就已经开始在乡村建设政权，尤其是雍正中期开始，众多基层官员进入乡村。因此可以说，费孝通中国政治结构的双轨制、温铁军“皇权不下县”的观点都是错的。一定程度上，萧公权先生的《中国乡村：18世纪的帝国控制》只是加深并印证了我对君主制下中国乡村的认识。

《中国乡村：18世纪的帝国控制》认为，在清政府的专制统治之下，民众被划分为几个政治、社会和经济地位不同的群体，统治者和被统治者的利益背道而驰，一定程度上不相容。统治者不信任臣民的忠诚，为确保臣民的柔顺和屈从，设计各种统治措施，减轻臣民受到有害于帝国安全和行动的影响。其两大基层行政组织体系保甲和里甲，即服务于这一目标。其中，保甲用于推行控制治安，里甲最初用于帮助征收土地税和摊派徭役。

保甲在《周礼》中即有描述，清代的报价体系，真正来源是宋代王安石在1070年创立的保甲。。这种制度不仅在离殇首次采用“保甲”名称，且首次将警盗、切结联保当做保甲唯一职能。明代王守仁将保甲发展成一种地方治安体系。清代的政府从当地居民中挑选代理人，作为清查当地居民人口、迁移与活动的工具。具体方案是：10户为1牌，设立牌头（有时成为牌长）1人；10牌为1甲，设甲长（或称甲头）1人，10甲为1保，设保长（或称保正）。在实际执行中往往较为灵活，并非按照严格的十进制。村一般被当做和保共存的单元，乡和保甲也有非正式关系，有时成为高于保以及的单位，有时与之平行。

顺治皇帝画像

1644年（顺治元年），清政府下令给地方官员，将所有服从新朝统治的百姓编成牌、甲、到18世纪初，保甲牌组织已明确建立，其首要职能，是对各街坊、各村子的民户、丁口进行编审。这不仅是人口普查，而且要求登陆如何和实行登录者履行诸多治安职责：监视、侦查、汇报所在地区任何可能发生的犯罪或犯人。登记簿册提供居民及其行踪记录（只登录成年男性）。

但是，保甲体系的核心职能，或许就是侦查、汇报反抗统治秩序、搅乱地方治安的犯罪行为。只要出现“盗贼逃人，奸宄窃发”，每位居民都须向保甲头人汇报，保甲头人再向当地官员汇报。若有人未履行这一义务，不仅其个人要受处罚，这一甲其余9户居民也要连带受罚。到18世纪中叶，因为清朝政府的命令，里甲组织的税收功能也由保甲组织承担。19世纪中叶太平军兴起之时，清政府不得不同意相关地区在保甲的基础上组织团练。，因此，保甲又承担了保卫地方的职能。

对于保甲制度，地方官员只负责监督，各地编组居民自己管理和运行。这种制度，使得每位居民都是潜在的告密者。于是，居民间互相提防，相互猜忌，没有人敢于煽动同乡一起反对统治，即便有个别犯罪分子漏网，也少有机会煽动他人一起抗争。这也意味着，保甲作为统治工具，既帮助政府减少犯罪，也对臣民形成了威慑。通过保甲制度产生的恐惧和猜疑，清政府维护权力，实施其残暴统治。换言之，保甲制度决非“自治”，亦非“一种地方政府制度”或“一种人口调查工具。”

由于乡绅在地方享有威望，统治者对他们更为警惕，实际上把他们排除在保甲组织领导集团之外，禁止绅士出任保甲头人。并将其置于保甲组织控制之下，以免他们利用自己的威望和影响煽动并领导乡人危害清廷的专制统治。

乾隆皇帝

从理论上看，清政府的保甲制度设计很完美。但在实际功效上却并非如此。乾隆非常重视保甲制度，1757年，他命令所有总督、巡抚汇报各地情况，提出改进措施。1757年，清政府在全国进行大规模保甲编审，乾隆命令总督、巡抚今后以此作为所有有关人口汇报的基础。但是，从18世纪后半期到19世纪前几十年，陕西、湖南、四川爆发了白莲教领袖发动的民变。1801年，嘉庆帝下旨，在首都地区，特别是寺庙严格加强保甲。

保甲体系的功效为何不理想？萧公权先生认为，只有在社会相对平静，乡人未因绝望铤而走险之时，保甲体系才是有效的威慑工具；一旦矛盾激发，社会动荡，保甲就会失效。在具体的实施中，保甲体系面临许多困难：第一，法律上规定登记门牌的办法，执行起来相当困难；第二，根据门牌编辑保甲册，同样很困难，因为大多数保长、甲长目不识丁，而这种登记册到县衙门之后，经过抄写而成的正式保甲册往往“办理不善”；第三，制作大量门牌和登记册的巨额花费，一开始就是报价体系的一大障碍；第四，清代规定，基层保甲组织负责人必须定期（半月一次）到县衙门汇报实行困难，刑房吏员经常向保甲负责人索贿，为了保证报告通过，保甲负责人不敢拒绝。