农民如果歉收或者因为自然灾害绝收，自己生存尚有困难，自然难以向统治者缴税。萧公权先生《中国乡村：18世纪的帝国控制》详述了清政府保障民众缴税能力的办法：保护农民土地，推行垦荒，兴修水利以灌溉防洪等等。遇上自然灾害，清政府对受害地区准予延期纳税或免除税赋。另外，清政府还建立了一套粮仓体系，当灾民处于极端困难而需要救济时，采取售卖、接待以及直接赈济等方式，将粮仓中的粮食分发个灾民。无疑，这也是清政府乡村治理体系的一环。

清政府建立的地方粮仓体系包块三种：常平仓（常设的正规粮仓）、义仓（公益粮仓或设在乡镇的粮仓）、社仓（社区粮仓或乡村粮仓）。这三种粮仓既独立又有关联，大致说，主要在于其所在地和管理方法不同。“常平和义仓皆立于州县，惟社仓皆建于各乡，故凡建于民间者，皆社仓也。”但是，并非所有义仓设于城市，1679年康熙颁布的一项措施显示，清廷鼓励地方民众在城外乡镇和乡村集市设置义仓。1742年清政府下令，除了县城外，“巨乡大镇”也要设置义仓。

陕西大荔丰图义仓

以粮食的来源而论，常平仓贮藏的粮食，部分是官府用关宽购买，并接受乡绅富民的捐献。义仓贮藏的粮食，主要来自乡镇或乡村集市的商人捐献。社仓贮藏的粮食，主要来自乡村居民的捐献。常平仓是政府性质，由政府直接管理。义仓和社仓由政府监督，当地居民自行管理。但是，粮仓体系结构不一，像陕西和广西就有“官置社仓”，粮食是用官款购买，或来自常平仓。而义仓和社仓的名称有时会交换使用。

最早的常平仓1655年设置，每州县设置一个或更多，由当地知州或知县管理。按照1691年的规定，大县贮存量5000石，小县3000或4000石。在某些省区，通常会任命“仓大使”（粮食专员），负责监督、视察每省粮仓的运作。一旦需要，常平仓的粮食就会以“平粜”或“赈济”。平粜是指以低于市场价的平价卖给极端需要的农人，秋收后再补充新粮。“赈济”就是把存量借给缺少种子或粮食的农人，农人在秋季归还。

常平仓运作是否良好，直接取决于官员是否负责。但是，多半官吏并不关心。在清朝鼎盛时期，17世纪的黄六鸿在《福惠全书》中记载，官吏不仅偷盗存粮，而且欺诈上级官员。1746年（乾隆十一年），一位监生揭露浙江州县官吏偷盗常平仓存粮，但省级官员不愿其下属的恶行曝光，所有被举报的州县官员都逍遥法外。

官府的常平仓尚且如此，义仓就更不用说。官员对其漠不关心，在太平天国被平息之后，义仓就逐渐消失。社仓由社长负责，只能用于赈助粮仓所在地的乡村农人，禁止帮助邻近村社或不事耕作之人。尽管社仓是乡人自己的，但是仍然被清政府有力控制。如无官员的监视批准，例行的存粮借贷皆不可行。社长的职责是照管储存、记录例行交易，没有任何自由处置的权力。

《中国乡村：18世纪的帝国控制》并未对社仓衰败的过程详细描述。但是，社仓完全凭民间捐献，其数量不可能很充足，而救济能力自然有限。加上社仓粮食一般需要加二行息，一些赤贫的农民不敢轻易借进。若旧债未还，则无法再借。另外，因为有借无还、管理不善、借放涣散、贪污挪用、自然灾害、战乱的冲击等原因,将导致社仓在基层社会的救济十分有限。在经济上，因为市场风险、管理费用、交易费用被忽视，“以仓养仓”的模式经营绩效低下。

在萧公权先生的叙述中，一些州县官员经常违法“劫富”，“监生”可以通过向常平仓捐献一定数额的粮食而进入国子监就读。一些人渴望获得这一特权又不愿出满价格，于是利用州县官的上司将自己推荐给州县官员，于是营私舞弊。而分发存粮时，负责常平仓的地方官员很可能监守自盗。另外，当灾民急需救济时，繁杂的公事程序经常拖延。一些绅士与吏役勾结，除了钱的人可载入受灾册，免粮且食灾费。而另一些人真正受灾却仍然要完粮。一些赤贫的农人，借粮之后无力偿还。如果直接把就级联刚发给他们，又无法填补缺粮。

在粮仓监督方面，地方衙门每年一两次派人到乡下检查粮仓，乡下必须设宴招待、送礼并提供路费，这些负担都要由乡人分担。还有衙门吏员向乡人索取规费，有些监督人员还越权侵占粮仓管理权。因为责任过重，许多人不愿担任社长。而另有一些奸诈之徒却谋求此职以营私舞弊。

地方粮仓的功能和运作并不令人满意，它的运作受到自然、经济和政治等各种环境的影响。在中国古代君主制下，它不能发挥其理论上可以发挥的作用。

在我看来，清廷的地方粮仓体系失效，其根源与其他制度类似。低效的官僚体系和腐败，以及管理费用和交易费用，使得“以仓养仓”的模式难以为继。清廷的地方粮仓体系中，常平仓可谓官府“花自己的钱给别人办事”，因此能推就推，能敷衍则敷衍。而义仓和社仓虽然由地方自己募集，但没有出钱的官府却用权力牢牢控制，因此腐败丛生。在权力没有边界，官府只知牟利而卸责的政治格局中，再好的初衷和制度设计都会落空。

萧公权《中国乡村》（九州出版社）读书笔记之三 另，本文的写作还参考了白丽萍《试论清代社仓制度的演变》 吴四伍《清代仓储的经营绩效考察》等。