王安石青苗法与农村信贷：制度设计的视角

王曙光

（本文发表于《长白学刊》2009年第一期。）

节选自：王曙光著《乡土重建》，中国发展出版社，2009年。

一、引言：争议千年而未决的王安石新法

王安石（1021-1086）是北宋著名政治家、思想家、文学家，在有宋一代，无疑是最出类拔萃、才华卓异特出而又对后世影响深远的人物之一，在中国改革史上亦占据一极高位置。然而，就是这样一个抱负极远、韬略极伟、胸襟极开阔、行事极敢担当的人物，在近千年中却引起极广泛的争议。不惟当时的著名人物如韩琦、司马光、苏轼、苏辙、欧阳修都激烈反对新法，直到南宋一代，朱熹、吕祖谦等人仍旧沿袭北宋的定论，对王安石新法多有诋责，甚至清初著名思想家黄宗羲与王船山等人，亦不免受前代成说的影响而对王安石新法多有贬抑之辞。从正史记载看，《宋史》中有关王安石新法的记述错谬遗漏之处甚多，就连《四库全书提要》也说：“其大旨以表章道学为宗，余事不堪措意，故舛谬不能殚数”，究其原因，在于所依据的《神宗实录》几经篡改，而王安石所著之《熙宁日录》则因被毁灭而无可稽考。因此，千年以来，一代改革家王安石就被淹没在这些诬蔑舛谬之辞中，其真正面目难以辨识。

梁启超于戊戌变法失败后撰写的《王荆公》一书中，以清代前期蔡上翔《王荆公年谱考略》为蓝本，对王安石之政术业绩颂赞有加：“以余所见宋太傅荆国王文公安石，其德量汪然若千顷之波，其气节岳然若万仞之壁，其学术集九流之粹，其文章起八代之衰，其所设施之事功，适应于时代之要求而救其弊。……悠悠千祀，间生伟人，此国史之光……距公之后，垂千年矣，此千年中，国民之视公何如？吾每读《宋史》，未尝不废书而恸也。”继梁启超之后，胡适、钱穆等人对王安石新法屡有新论，而被誉为“海内外宋史第一人”的邓广铭在20世纪50年代到90年代为撰王安石传而四易其书，对历代加之于王安石的诬蔑不实之辞悉加考订，其取材之精、考据之详、立论之严，均达到前所未有之学术高度。但是，直到现在，学术界关于王安石新法的争讼并未休止。

本文核心乃在于探讨王安石新法中“青苗法”的实施绩效及其失败根由，而在分析中，虽然自不能完全脱开关于熙宁元丰年间乃至于以后的北宋各政治派别之间的争议，但是其主旨却并不在于钩稽史实辨析阙谬，而在于用经济学的方法和思维，重新审视青苗法制度设计的利弊得失，从而对青苗法的实施绩效与失败原因作一理论上之客观剖析。在剖析青苗法之前，本文第二部分首先分析了我国古代常平仓和农村信贷的运作方法。本文第三部分述及在王安石新法之前在陕西和浙江所进行的类似青苗法的农村信贷措施，并着重分析青苗法的政策意图和政策构成，剖析青苗法的制度设计。第四部分试图从机制设计的角度，分析青苗法之利弊。第五部分用实证材料说明青苗法实施的效果，客观公正地对青苗法的绩效进行评判，并分析青苗法引起反对派反对的原因，尤其是对司马光等人对青苗法的诘难进行条分缕析；第七部分略谈青苗法对当下农村信贷之启示。

王安石新法中的青苗法，实际上是一系列关于农村信贷的方法，而通过青苗法具体机制设计的分析可以看出，虽然青苗法尚存诸多弊端和漏洞，但是作为一项农村信贷改革政策，诚不失为前无古人之创举；而梁启超虽然出于对王安石的崇敬而在传记中对王安石褒誉太过，然而深究青苗法之细则，不能不叹服在近千年前即有此农村信贷，实在是农村金融史中一大发明，不能不对王安石致以相当的敬意。而从青苗法中汲取若干历史教训，以完善当今农村信贷体系，也不失为以古鉴今古为今用之法。

二、古代“常平仓”运作原理与农村信贷机制

常平仓制度是封建时代国家利用季节差价买卖粮食以稳定粮食市场、控制物价的一种方法，其创行者是西汉宣帝时期的大司农中丞耿寿昌。史载耿寿昌创行常平仓制度乃是“令边郡皆筑仓，以谷贱时增其价而籴，以利农；谷贵时减价而粜”。农业生产季节性较强，在粮食收获季节，会出现粮食市场供过于求的情况，投机商人乘机压价，会使谷贱伤农；而在春耕时节，市场上粮食供应紧张，往往出现供不应求的局面，投机商人又可能哄抬粮价，导致农民耕作和城市居民生活造成影响。耿寿昌为这种制度取名“常平仓”，即是表明封建国家干预粮食市场以保持稳定市场价格的基本机制。

实际上，常平仓制度的原理在我国春秋时期和战国时期都有应用。春秋末期越国就实行了“平粜”，范蠡在辅佐越王勾践时所用的《计然之策》谈到“平粜”。在战国时期的魏国也实行过“平籴”，据传是魏文侯的名臣李悝《尽地力之教》里的内容。在《管子》轻重诸篇中论及国家利用货币和粮食两个工具对经济运行和市场物价进行干预的政策主张，也包含了若干常平的思想。汉武帝时期桑弘羊创立了平准制度，拓展了“平粜”、“平籴”制度，由国家控制粮食价格拓展到国家控制天下万物的价格，使“万物不得腾涌”。

我国古代出了常平仓之外，还有运用信贷方法调节粮食市场价格的制度。《周礼》中就出现了有关借贷的记载：泉府负责向农民发放贷款，其贷款分为两种：一称“赊”，是对贫民生活困难的贷款，由于贫民要求借款不是为了经营求利，所以“赊”是一种无息贷款，“凡赊者，祭祀无过旬日，丧纪无过三月”，只规定还本期限而不取利息。另一种称为“贷”，是对生产经营者的贷款，“凡民之贷者，与其有司辨而授之，以国服为之息”。从《周礼》的论述来看，战国时期就存在国家通过信贷来赈济农民生活或支持农民生产经营的做法，而信贷这种做法比简单的常平仓更能够有利于人民生活生产，也能够在一定意义上遏制高利贷，是一种更深层意义上的常平仓。在汉代，“轻重论”者也提出了运用借贷这个经济杠杆来控制粮食价格的做法，即《管子》中所说的“布币于国”。封建国家统治者从民间高利贷活动中受到启发，仿效高利贷者的做法，由国家事先调查清楚全国每个乡的土地数量和粮食纺织品产量以及不同时期的价格变化情况，在每个乡准备好一定数量的货币作为放贷的基金，通过春借秋还，国家不仅获得一定的利润，平抑了物价，而且抑制了商人和高利贷者利用粮食差价操纵市场和掠夺农民的行为。

三、青苗法的实施基础、政策意图和政策构成

宋太宗淳化三年（992），宋始置常平仓于京畿。景德三年（1006）后，除沿边州郡外，全国先后普遍设置。景德以后，由于常平积有余而三司兵食不足，常平钱谷经常被挪移助充军费。宋代的常平仓大多有名无实，有的地方官把有限的籴本的大部分移作营私之用，有的地方官则“厌粜籴之烦”，不肯顺应年景丰凶而进行粜籴，有的地方官与豪商富贾或囤积居奇的大户人家互相勾结共同渔利。在常平仓名存实亡的情况下，有些地方官位解决灾荒或青黄不接时农民的粮食问题或军食不足问题，也采取了类似古代信贷的方法，其中比较有名的例子是陕西路转运使李参和时任鄞县县令的王安石。

李参在陕西路转运使任上时，由于陕西“多戍兵，苦食少，参审订其缺，令民自隐度麦粟之赢，先贷以钱，俟谷熟还之官，号青苗钱。经数年，廪有羡粮”。李参所用的方法，是在农民青黄不接的时候（春耕时节）根据自己预期的产量而向政府借贷一定数量的货币，等到秋收的时候再还款，这种信贷机制被实践证明是有效的。但是《宋史·李参传》并没有说明青苗钱贷放的具体利率水平。

王安石曾在鄞县（今宁波）作县令四年，1050年才调离鄞县。在鄞县的四年使王安石积累了丰富的执政经验并对民生状况有了较为全面的了解。王安石在鄞县除了大力兴修水利发展农业生产外，还进行了一项后来对其青苗法实施有直接影响的农村信贷活动。王安石发现鄞县的贫苦农民在饥寒交迫之时不得不以田地作为抵押，向豪强借贷从而遭高利贷盘剥。王安石为缓解这一状况，将官仓的粟米，以较低的利率水平贷给贫民，约定秋收归还。邵伯温曾经记述：“王荆公知明州鄞县，读书为文章，三日一治县事。起堤堰，决陂塘，为水陆之利；贷谷于民，立息以偿，俾新陈相易；兴学校，严保伍，邑人便之。故熙宁初为执政，所行之法，皆本于此”。毫无疑问，王安石在鄞县“贷谷于民、立息以偿”的成功经验，使他坚定了改革常平仓而实行青苗法的信心。

以鄞县试验为基础，参酌李参在陕西推行的青苗钱例，王安石于熙宁二年（1069年）九月四日推出了青苗法。青苗法从内容上分两部分，第一部分解释立法意图，第二部分阐述青苗法具体实施办法。关于立法用意，青苗法作了如此解释：

“人之困乏，常在新陈不接之际，兼并之家乘其急以邀倍息，而贷者常苦于不得。常平、广惠之物，收藏积滞，必待年歉物贵然后出粜，而所及者大抵城市游手之人而已。今通一路之有无，贵发贱敛，以广蓄积，平物价，使农人有以赴时趋事，而兼并不得乘其急。凡此皆以为民，而公家无所利其入，亦先王散惠兴利以为耕敛补助、裒多补寡而抑民豪夺之意也。”

青苗法的立法意图主要可以概括为以下几点：第一，弥补以往常平仓和广惠仓制度之缺陷，运用货币借贷，可以解决谷物粜籴不当的问题；第二，缓解农民在青黄不接时的资金困境，使需要资金的农民可以较小成本获得国家贷款；第三，可以抑制豪强趁贫民饥寒之时以事兼并的状况，打击投机商和高利贷者；第四，可以借此平抑粮食价格，使国家可以控制粮食市场走势。

关于借贷具体操作方法，青苗法作了如下规定：

“其给常平广惠仓钱，依陕西青苗钱法，于夏秋未熟以前，约逐处收成时酌中物价，立定预支每斗价例，出晓示，召民愿请，仍常以半为夏料，半为秋料。……请领五户以上为一保，约钱数多少，量人户物力，令、佐躬亲勒耆户长识认，每户须俵及一贯以上。不愿请者，不得抑配。其愿请斛斗者，即以时价估作钱数支给，即不得亏损官本，却依现钱例纽斛斗送纳。客户愿请者，即与主户合保，量所保主户物力多少支借。如支与乡村人户有剩，即亦准上法，支俵与坊郭有抵当人户。如纳时斛斗价贵，愿纳现钱者亦听，仍相度量减时价送纳。夏料于正月三十日以前、秋料于五月三十日以前支俵”。

除了青苗法通行法令中的这些条款外，各地方所加的补充条款也包含若干不可忽视的重要内容：

“结保请领青苗钱，每保须第三等以上有物力人充甲头；第五等户并客户，每户贷钱不得过一贯五百文，第四等每户不得过三贯文，第三等每户不得过六贯文，第二等每户不得过十贯文，第一等每户不得过十五贯文；……在夏秋两次收成之后，随两税偿还所借青苗钱时，须在原借数外加纳三分或两分息钱。”

概括以来，青苗法中的信贷机制可以归结为以下几条：第一，农村信贷分两次发放，夏料在正月三十日以前发放，秋料在五月三十日以前发放，解决夏秋两季粮食未收获之前的资金短缺问题；第二，政府根据以往年份粮食价格，制定每斗粮食的价格，然后借款者根据自己的收成决定借贷谷物的规模，再折合为款项，借贷一般以现款发放；第三，根据贷款申请人的家庭财产情况分为五等（没有土地的“客户”算作第五等），来决定贷款规模；第四，贷款实行多户联保的方法， 一般五户为一保（也有的地方是十户），每保需要第三等以上的有家产的农户作为第一担保人；第五，夏秋两季收成之后进行还款，还款时的利息为三分或两分，即年利率40-60%（一年两次贷款，年利率为六分或四分，然而在实际执行过程中，利率多为四分）；第六，农户提出贷款申请须出于自愿，政府不能强行农户进行借贷（即抑配）；第七，在执行贷款的过程中，县令和县佐以及基层官员耆、户长需要对贷款申请人以及担保人进行详细的审查，对借款人家庭财产情况和个人信用品质（主要是要“检防浮浪之人”冒借）以及担保人情况进行考察，以确定借款人的资格与贷款额度；第八，农户还款既可以用现款，也可以用折合为粮食还款，贷款一定要按期收回，不得损失政府的本钱，但遇到灾荒年份，允许展期。

四、青苗法的利弊：从机制设计的理论视角

从以上所引述的青苗法的政策意图和政策构成，尤其是青苗法的一些核心制度设计来看，应该客观地说，青苗法对于农户信贷的规定，与当今全球农户小额信贷奉行的一些基本原则非常类似，其制度设计有相当大的科学成分，其贷款审查程序的设计、风险控制手段的设计、贷款规模的选择等，均堪称严密规范，值得当今农村金融从业者借鉴，千载而下，亦令人叹服。兹一一详述之。

（一）用现代金融学的术语来说，王安石青苗法中实行的实际上是农户联保小额信用贷款。所谓信用贷款，即无抵押贷款，这是与农户尤其是贫困农户缺乏足够的抵押品相关的，而信用贷款也成为今日全球农户信贷的主流模式。而王安石青苗法的机制设计中，核心的一条是联保机制，即五户或十户为一保，并选择有一定家庭财产和土地的农户为第一担保人。农户联保也是当今农户小额信贷比较通行的一种方法，在我国农村信用社实施的农户小额贷款中，有很大一部分即为农户联保贷款。而孟加拉乡村银行（即格莱珉银行）所实施的农户信贷，其所采用的小组制度，也具有联保的功能。因此，青苗法能够在一千年前就实施农户联保小额信用放款，这种贷款模式的创新是极有历史意义的。

（二）王安石已非常清晰地意识到政府在实施农户小额信用贷款中实行市场化利率的重要性和必要性。实行市场化利率水平（年利率40%应该是不算低的利率水平）与以往常平仓制度已经有明显区别，是一大制度突破。赈济贫民、调节农村经济、扶持农户生产，必须对原有的常平仓制度弊端进行变革。王安石认为：

“伏自庆历（公元1041年）以来，南北饥馑相继。朝廷大臣、中外智谋之士……思所以存活之，其术不过发常平、敛富民为饘粥，出糟糠之余，以有限之食，给无数之民，某原其活者百未有一，而死者白骨已蔽野矣。此有惠人之名，而无救患之实者也。”

改革常平仓制度的核心在于确定信贷的方法，而信贷的核心在于确定一定的利率水平。王安石明确论证了实行市场化的利率水平而不是简单地实行无偿赈济或免息贷款的经济原因，有一段论述非常精彩：

“政事所以理财，理财乃所谓义也。一部《周礼》，理财居其半，周公岂为利哉？奸人者，缘名实之近而欲乱之以眩上下，其如民心之愿何？始以为不请，而请者不可遏；终以为不纳，而纳者不可却，盖因民之所利而利之，不得不然也。然二分不及一分，一分不及不利而贷之，贷之不若与之，然不与之，而必至于二分者，何也？为其来日之不可继也。不可继则是惠而不知为政，非惠而不费之道也，故必贷。然而有官吏之俸、辇运之费、水旱之逋、鼠雀之耗，而必欲广之以待其饥不足而直与之也，则无二分之息可乎？则二分者，亦常平之中正也，岂可易哉？”

这段话清楚地表述了几个观点：第一，政事就是理财，理财才是真正的义，因此，批驳了反对者认为王安石关注理财而失于先圣之道。第二，指出农民对青苗法的普遍认可，原来以为没有人过来申请贷款，没有想到申请贷款者非常踊跃，原来没有想到农民会过来偿还贷款，没有想到还款者络绎不绝，其根本原因在于青苗法是“因民所利而利之”，是真正的利民之法。第三，深刻分析了无偿赈济和无息贷款的弊端。对于贷款申请者而言，当然是缴纳二分利息不如缴纳一分，缴纳一分利息不如不缴利息而实行免息贷款，但免息贷款当然不如白拿（直接发放款项而不需偿还），然而免息或白拿的方法的最大弊端在于使政府的扶持资金不具有可持续性（所谓“来日之不可继”）。因此必须执行相当于市场的利率水平，才能使之可持续。第四，王安石坚持用信贷的方法来扶持农村发展，并深刻分析了要收息二分的经济原因，实际上，王安石在此信中初步提出了根据贷款成本来确定利率水平的思想，这是非常超前和深刻的。凡是信贷必然遇到贷款成本问题，王安石提出贷款成本包括负责信贷的官员的行政管理成本、粮食运输成本、遭遇水旱灾害所造成的贷款风险成本、由于各种原因而而造成的消耗成本等。王安石提出，之所以必须要有较高的利息，原因在于这些成本很高昂，没有相当高的利率，就难以覆盖这些成本。运用市场化的利率水平而不是远低于市场均衡水平的利率来覆盖贷款成本和风险，这种思想产生于近千年之前，是非常难能可贵的。

（三）青苗法中关于贷款审核机制和贷款风险防范机制的设计也是值得肯定的。从贷款审核机制来说，青苗法中规定在贷款发放之前，必须对贷款人的资格进行严格的考核，这些考核的指标体系涉及贷款申请人信用水平和道德品格、贷款人家庭财产和收入情况、担保人的家庭财产情况等信息，在当时的经济发展水平下，这个指标体系可谓相当全面。从贷款风险防范机制来说，实际上包含多户联保机制、根据贷款申请人家庭财产规模来确定贷款规模的机制、运用市场化利率水平覆盖贷款风险的机制等，这些机制从广义上来说都是为了降低贷款风险。

但是，从农村信贷的机制设计和实施信贷的具体实践步骤来说，青苗法也存在若干漏洞和缺失，撮其要者如下：

（一）青苗法实施过程中“委托—代理链条”太长，导致行政执行体系行为紊乱，监管不力。常平广惠仓原来隶属诸路提刑司，青苗法实施之后贷款事宜仍由提刑司管辖；同时因需要将粮米兑换现钱，并令各路转运司一同办理。为推行青苗法，各路设常平官专司其事，全国共四十一员；各州置常平案，由通判一类官员负责转移出纳事宜；而在各县，则由县令、县佐直接督率耆、户长，管理借贷。从这个制度设计中可以看出，为了实施推行和具体管理青苗贷款事宜，王安石等改革派设计了一个较为复杂的行政管理体系，从中央到州县，再到基层负责贷款的官员，其“委托—代理链条”较长。根据“委托—代理理论”，“委托—代理链条”越长，其实施过程中的信息沟通成本越高，信息失真的概率就越高，也就导致一项政策的实施绩效越差，实施成本也就越高。由于实施青苗法的行政体系紊乱，也就导致各级各部门的官员的行为无法进行有效的监督和规范，使负责发放贷款的官员的行为与原来的制度设计相违背从而出现行为扭曲。苏轼与司马光等反对青苗法者，都列举了这方面的弊端，当然苏轼和司马光的描述中都有一定的夸张成分，但多少可以反映一些政府各级官员在推行贷款过程中的一些扭曲行为：

“官吏无状，于给散之际，必令酒务设鼓乐倡优或关扑卖酒牌，农民至有徒手而归者。但每散青苗，即酒课暴增。……因欠青苗，已卖田宅、质妻女、溺水自缢者，不可胜数。”

“先朝散青苗钱，本为利民，并取情愿。后提举官速要见功，务求多散。或举县追呼，或排门抄撘。”

“所遣使者，或年少位卑，倚势作威，陵铄州县，骚扰百姓。”

客观地说，由中央政府下令推行的官方农户小额信贷，由于其实施者均为各级政府官员，政府官员为了扩大贷款额而必然采取各种与原有制度设计相违背的方法，从而导致官员行为扭曲紊乱，经年累月，积弊尤深，这是不可避免的一个结局。

（二）实施范围过广，在未经从容试点的情况下，仓促在全国迅速推行，导致其实施中的摩擦成本太高，而由于范围过广而引起的信息严重不对称，导致青苗法推行过程中出现各种偏差。在青苗法的原有制度设计中，本来有这样的规定：

“兼事初措置非一，欲量诸路钱谷多寡，分遣官提举，仍先行于河北、京东、淮南三路，俟成次第，即推之诸路。”

但是事实上，在河北、京东和淮南三路试行并没有多久，尚未“成次第”，也就是说尚未获得多少实际成效和积累多少经验，就匆匆忙忙在全国诸路派去了提举官而将青苗法加以普遍推行。而且，更为重要的是，在一国推行的难度、复杂程度、实施成本的高昂程度都远远大于王安石和李参等在鄞县和陕西一地所做的试验。未经从容试点而仓促在全国推行青苗法，导致三个后果：

第一，从制度变迁的视角来看，一项改革的成功推行，需要经过较长时间的学习过程和经验累积过程，而从容试点的好处在于，可以通过试点而产生示范效应，从而使别的地区可以按照其经验教训，从而使制度变迁过程中自然产生一种纠错机制和自我完善机制。但是，青苗法在没有取得充分经验的情况下就急于在全国推行，其纠错机制和自我完善机制尚未建立，使新法推行充满不确定性。

第二，在仓促推之全国的过程中，各级管理者和执行者缺乏充分的经验和实践准备，因此在执行过程中出现混乱和扭曲势在必然；同时，由于仓促推行，青苗法实施的舆论准备亦不足，导致士大夫阶层大规模的反对，使制度变迁的摩擦成本过高，致使新法在一定程度上难以长时间维系。

第三，自上而下的纵向管理体系一旦形成，难以像王安石在一个局部地区所做的试验那样对执行者进行严格的筛选，也不能对实施的步骤、节奏和进程等进行较为自主和从容的把握与调节，因此，在一邑一乡行之有效的制度却难以在全国成功推行。南宋朱熹曾经在《婺州金华县社仓记》中约略谈到了这一思想：

“青苗者，其立法之本意，固未为不善也。但其给之以钱而不以谷；其处之以县而不以乡；其职之者以官吏而不以乡人士君子；其行之者以聚敛亟疾之意，而不以惨怛忠利之心，是以王氏能行于一邑，而不能行于天下也。”

（三）青苗法实施过程中出现的“抑配”使自愿的农村信贷行为转变为强迫性的借贷，造成信贷行为的扭曲，容易滋生很多弊端。硬性的“散俵”或“抑配”，即执行贷款的人“以多散为功”，硬性逼迫豪强富户请领青苗钱，因此使得豪强富户不得不支付年利率为40%的利息，因此导致他们极“不愿请领”。梁启超也说：“是故当时抑配有禁矣，而有司以尽数俵散为功，虽欲不抑配焉而不可得也”。虽然青苗法规定“不愿请者，不得抑配”，但是在实践中抑配的现象非常普遍，后来虽明令禁止，也难以根绝。司马光论及抑配时说：

“今出钱贷民而敛其息，富者不愿取，使者以多散为功，一切抑配。恐其逋负，必令贫富相保。贫者无可偿，则散而之四方；富者不能去，必责使代偿数家之负。春算秋计，辗转日滋，贫者既尽，富者亦贫。十年之外，百姓无复存者矣。”

王安石对抑配的做法向宋神宗作了如下的解释：

“臣以为此事（按指抑配青苗钱）至小，利害亦易明。直使州郡抑配上户俵十五贯钱，又必令出二分息，则一户所陪止三贯钱，因以广常平仓储蓄以待百姓凶荒，则比之前代科百姓出米为义仓，亦未为不善！”

王安石为抑配所做的辩护，其理由是认为假使政府对富户豪强进行抑配，可以征收一部分利息（王安石认为这个利息对于大户是可以接受的），而政府可以将这部分利息储蓄在常平仓中，当灾荒之年时可以赈济百姓。王安石认为这个制度，与前代那种强令大户出米为义仓相比，也并不见得更不好。虽然利用抑配之法可以从豪强大户那里获得一定收入以用于国家的宏观调控，但是王安石忽略了强行抑配对青苗法的信贷制度所造成的致命危害。而一旦自愿的信贷制度成为逼迫性和强制性的信贷制度，则这种信贷制度必然归于失败。

（四）青苗法具体的贷款实施层面存在若干漏洞，使其原有的较为科学的贷款风险防范机制极易扭曲。其表现大略有四：

其一，利率限制不够严格，执行青苗法的政府官员因行为不规范导致实际执行的利率在某些地区达到“倍息”的水平（即年利率80%），实质上已经成为官方发放的“高利贷”，这对贫苦农户而言成为不小的负担，流弊甚多。政府从这种较高利率的贷款中获得不菲的收入，以1073年（即青苗法执行第5年）为例，该年青苗利息即达到292万贯，为数颇为可观。

其二，贷款的监督机制不够健全，借款人一旦获得贷款，或使用混乱，或故意逾期不还，长此以往则容易形成不良贷款。在青苗法实施之前，王安石曾向苏辙咨询其对该法的看法，苏辙的分析实际上就涉及贷款监督机制的问题，而一旦监督机制有问题，单靠行政惩罚体系是不能解决问题的：

“以钱贷民，使出息二分，本以救民，非为利也。然出纳之际，吏缘为奸，虽有法不能禁；钱出民手，虽良民不免妄用；及其纳钱，虽富民不免逾限。如此，则恐鞭棰必用，州县之事不胜烦矣……”。

其三，联保机制有可能难以奏效，在实践中，富户对贫户的担保有可能根本难以实行，五户或十户之间的联保往往成为“联而不保”。不过这种五户或十户为一保、保内牵头的甲头称为“甲”的联保制度所形成的保甲这种农村行政组织倒是一直延续至近代。

其四，青苗法中并没有设计比较好的贷款偿还激励制度。成功的小额信贷模式必须有相应的还贷激励制度，运用贷款额度累积的方式对于信用好的借款人进行相应的激励，并对还款信用低的客户进行相应的“负激励”。但是青苗法中没有此类制度设计，导致贷款逾期的概率增加。

五、青苗法的实施绩效、历史贡献及其对当下农村信贷的启示

作为中国历史上最著名的政治经济改革之一，包括青苗法在内的王安石新法从推行之初就受到阵容强大的反对者的责难，但是就青苗法实际的实施绩效而言，应该客观地说，它对当时的财政经济状况还是起到了一定的改善作用，对当时不尽合理的经济结构还是起到了一定的变革作用。首先，除方田均税法和免役法等法之外，青苗法也为国家积累了规模较大的财政收入。据统计，元丰六年散青苗钱11307772贯石匹两，收回本息13965459贯石匹两，其中利息收入为2657687贯石匹两，其数目占到元丰年间财政总收入的3%以上，为数颇为可观。其次，青苗法在一定程度上对当时盛行的高利贷起到某种抑制作用。虽然在局部地区由于政府官员行为的紊乱而导致利息畸高，但是总体来说，利率水平比民间高利贷要低得多。表1所示数据大体可以反映青苗法实施十年之后总体的利率水平。从总体而言，青苗法实现了当初王安石所说的“昔之贫者举息之于豪民，今之贫者举息之于官，官薄其息而民救其乏”的目的。当然，对青苗法抑制高利贷的作用，也不可评价过高，高利贷在青苗法实施之后，仍有巨大的生存空间，仅试图依靠官方信贷来完全抑制高利贷是不现实的。最后，青苗贷款的发放，有利于农民生产经营，满足其资金需求，使其在丰凶之年调节余缺，缓解了豪强的兼并，在一定程度上避免了农民大面积破产。

表1 北宋熙丰变法青苗钱散放、收敛、利息、利率统计表年代青苗钱散放总额青苗钱收敛总额利息收入（贯石匹两）利率宋神宗元丰三年（1080年）1318611415000422181430813.70%宋神宗元丰四年（1081年）1383773611998944-1986515—宋神宗元丰六年（1083年）1103777213965459292768726.50%

资料来源：漆侠等：《关于王安石变法研究中的几个问题》，载《中国史研究》，1989年第4期。

本文之主旨并不在搜剔若干史实以论证青苗法之实效，而在于从制度设计的视角考察青苗法的利弊得失。从总体上说，青苗法继承了我国历史上常平仓制度和农村信贷实践的精华并加以革新，形成了超越此前任何一个时代的一套完整而统一的农户联保无抵押小额贷款制度，在我国农村金融史上具有开创性的意义，放诸世界金融史，亦有其历史贡献。从制度设计的层面看，其农户联保制度、市场化利率机制、贷款审核制度、信贷风险防范机制等，均为彪炳千古的开创性制度框架，对当今农村信贷制度亦具有重要的借鉴价值。但是官办农村金融必然面临激励约束机制不足、“委托—代理”链条过长、信息严重不对称和监督执行成本过高带来的诸多弊端。正如梁启超所说，青苗法作为一项金融事业，“其性质乃宜于民办而不宜于官办”。由于农村信贷具有风险高和不确定性强等诸多特点，因此适宜的制度框架应该以民办为主而辅之以政府扶持，而这样做的理由在于，农村信贷必须依托乡土化的组织结构并适应乡土性的文化结构，才能使农村信贷的运行机制和风险控制机制适合于农村社会的实际情况。朱熹在青苗法推行约一百年后于建宁府崇安县创办“社仓”，即是民办官助的农村小额信贷的成功实践，而在朱熹模式中，除借鉴王安石青苗法模式中市场化利率机制和贷款审核机制之外，其核心制度设计却在于乡民主导与尊重民俗，以使农村信贷制度与乡土文化体系对接契合。

注释：

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梁启超：《饮冰室合集》专集第七册《王荆公》，中华书局1936年版。此书对王安石新法研究及评价有开创之功，但在史料运用、研究方法上尚有若干可商榷处，学者屡有批评，可参考：邓广铭：《北宋改革家王安石》，生活·读书·新知三联书店，2007年版，《序言》，第5页；漆侠：《王安石变法》，河北人民出版社，2001年版，第8-12页。梁启超此书于2006年由百花文艺出版社再版，更名《王安石传》。

《前汉书·食货志》

《史记·货殖列传》

《文献通考·市籴考二》

散见于《管子》中《轻重甲》、《国蓄》、《山至数》等篇。

《史记·平准书》、《盐铁论·本议》

《周礼》原名《周官》，是一部谈论国家政权的组织、机构、人员设置和职能的专书。近代学者多认为《周礼》是战国时代作品。

泉府是一个调解和控制物价的国家机构，“泉府以市之征布，敛市之不售。货之滞于民用者，以其价买之物楬而示之，以待不时而买者”（《周礼》卷十五），即通过收购滞货的方法调剂市场供求，防止投机商人趁人民用品滞销而压价。

《周礼》卷十五。

《周礼》卷十五。生产经营者可获盈利，故要按照“国服”即按借款者的行业应纳税率取息，例如漆林之征“二十而五”，即税率为25%，那么向泉府借款经营漆林的人，其借款利率就是25%。

《管子·山至数》

赵靖主编：《中国经济思想通史》，第一卷，第570页，北京大学出版社，1989年版。

邓广铭：《北宋改革家王安石》，生活·读书·新知三联书店，2007年版，第145页。

《宋史》卷三三零《李参传》

邵伯温：《邵氏闻见录》卷一一。李日华《六砚斋笔记》中则称王安石“贷民以钱”，稍异。《宋史·王安石传》也有类似记载，也称“贷谷与民”，因此本文取《宋史》说。

青苗法最初由李惠卿草成初稿，后经王安石委托张端、苏辙会同吕惠卿复加审核才公布参见：苏辙《龙川略志·与王介甫论青苗盐法铸钱利害》及《续资治通鉴长编》卷二六八熙宁八年九月辛未吕惠卿奏疏。

广惠即广惠仓，是把各地的“户绝田”由政府招募人佃种，以其租课存入仓中，用以救济老幼贫疾不能自给之人。广惠仓据《忠献韩魏王家传》记载，是在宋仁宗嘉祐二年（1057年）经韩琦的建议而普遍设立的。转引自：漆侠：《王安石变法》，河北人民出版社，2001年版，第123页脚注。

《宋会要辑稿·食货》四之十六至十七。

该部分乃漆侠参照《宋会要辑稿·食货》四之一六至一七、《宋史·食货志·常平义仓》、《续资治通鉴长编·纪事本末》卷六六《三司条例司》、《文献通考·市籴考·常平义仓租税》等重新校订而成，与《宋会要辑稿》中的记录略有文字出入。参见：漆侠：《王安石新法校正》，收于《王安石变法》，河北人民出版社，2001年版，第262页。

《宋会要辑稿·食货》四之二三、二四。

《王文公文集·再上龚舍人书》

《王文公文集·答曾公立书》

《东坡续集》卷十一。一些宋人笔记中也有类似的记述，如王栐《燕翼诒谋录》、陈士隆《北轩笔记》等。虽则笔记小说家言不能作为信史，但是可以反映出青苗法实施过程中出现的局部行政紊乱和官员行为扭曲的状况。

《温国文正公文集》卷四十五。

《温国文正公文集》卷四十一。

《宋会要辑稿·食货》四之一六至一七。

《朱子大全·婺州金华县社仓记》卷七九

《忠献韩魏王家传》卷九中韩琦曾议及此事，欧阳修在《言青苗第一札子》中也谈及抑配之弊，见《欧阳文忠公文集》卷一一五。

梁启超：《王安石传》，百花文艺出版社2006年版，第109页。

《宋史·司马光传》。

《续资治通鉴长编·纪事本末》卷六八 《青苗法》上。

《续资治通鉴长编·纪事本末》卷六九 《青苗法》下。

《宋史·苏辙传》。

漆侠：《再论王安石变法》，载《河北大学学报》，1986年第3期。

《临川文集》卷四一。

此表是漆侠等据《文献通考·市籴考二》、《续资治通鉴长编》卷三三二、《续资治通鉴长编纪事本末》卷六九《青苗下》、《宋会要辑稿·食货》五三之一三等有关资料进行核校计算而成。

梁启超：《王安石传》，百花文艺出版社2006年版，第112页。

朱熹创办社仓的机制设计见：《朱子大全·崇安社仓奏议》。

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