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图为最高人民法院举行新闻发布会，发布生态环境损害赔偿诉讼司法解释及典型案例。胥立鑫 摄

6月5日是世界环境日，在这个特殊的日子里，最高人民法院举行新闻发布会，发布生态环境损害赔偿诉讼司法解释及典型案例。最高人民法院党组副书记、副院长江必新，生态环境部法规与标准司司长别涛，最高人民法院环资庭副庭长、第五巡回法庭副庭长魏文超，出席今天的新闻发布会。最高人民法院新闻发言人李广宇主持发布会。

全国人大代表、中华全国律师协会理事、天津市律师协会副会长才华，全国人大代表、北京金诚同达律师事务所高级合伙人、西安分所主任方燕，全国人大代表、湖北得伟君尚律师事务所主任、最高人民法院特约监督员蔡学恩，全国人大代表、全国人大社会建设委员会委员、中国水利水电科学研究院副总工程师、最高人民法院特邀咨询员郭军，列席发布会。

图为最高人民法院党组副书记、副院长江必新介绍司法解释相关情况。胥立鑫 摄

据江必新介绍，此次发布的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》）以指导人民法院正确审理生态环境损害赔偿案件，严格保护生态环境，依法追究损害生态环境责任者的修复和赔偿责任为目标，认真贯彻中央《生态文明体制改革总体方案》确定的“依法推进，鼓励创新”“环境有价，损害担责”“主动磋商，司法保障”“信息共享，公众监督”的工作原则，在总结改革试点及全面试行经验基础上，适应生态环境损害赔偿相关法律制度有待完善、审判实践经验尚不够丰富的实际情况，以“试行”的方式，对于司法实践中亟待明确的生态环境损害赔偿诉讼受理条件、证据规则、责任范围、诉讼衔接、赔偿协议司法确认、强制执行等问题予以规定。《若干规定》对一些争议较大的问题暂未作出规定，为实践探索留有余地，保持一定的开放性和前瞻性。

《若干规定》共二十三条，主要就以下六个方面作出了规定：

（一）明确了生态环境损害赔偿诉讼案件的受理条件

生态环境损害赔偿诉讼是不同于环境民事公益诉讼和普通环境侵权责任诉讼的一类新的诉讼类型。《若干规定》第一条就人民法院受理生态环境损害赔偿诉讼案件的条件作出明确规定。

一是明确了可以提起生态环境损害赔偿诉讼的原告范围。依据《改革方案》关于赔偿权利人以及起诉主体的规定，《若干规定》明确省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门可以作为原告提起诉讼。同时，明确“市地级人民政府”包括设区的市，自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区、县人民政府。

二是明确了可以提起生态环境损害赔偿诉讼的具体情形。依据《改革方案》关于生态环境损害赔偿适用范围的规定，《若干规定》明确了可以提起诉讼的三种具体情形，包括发生较大、重大、特别重大突发环境事件的，在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的，以及发生其他严重影响生态环境后果的情形。需要说明的是，上述第三种情形包括各地依据《改革方案》授权制定的实施方案中的具体规定。

三是明确了开展磋商是提起诉讼的前置程序。《若干规定》明确原告在与损害生态环境的责任者经磋商未达成一致或者无法进行磋商的，可以提起生态环境损害赔偿诉讼，将磋商确定为提起诉讼的前置程序，为充分发挥磋商在生态环境损害索赔工作中的积极作用提供了制度依据。

《若干规定》第二条规定了不适用本解释的两类情形，并明确了相应的救济渠道。具体包括两类案件，一是因污染环境、破坏生态造成人身损害、个人和集体财产损失要求赔偿的，适用侵权责任法等法律规定；二是因海洋生态环境损害要求赔偿的，适用海洋环境保护法等法律及相关规定。

（二）明确了生态环境损害赔偿诉讼案件的审理规则

基于生态环境损害赔偿案件的特殊性，《若干规定》就相关审理程序和证据规则作出专门规定。

一是明确了管辖法院和审理机构。由于生态环境损害赔偿诉讼案件系新类型案件，事关国家利益和人民群众环境权益，社会影响较为重大，《若干规定》第三条规定，第一审生态环境损害赔偿诉讼案件由生态环境损害行为实施地、损害结果发生地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖，并根据生态环境损害跨地域、跨流域特点，就跨行政区划集中管辖作出明确规定。同时，根据《改革方案》要求，为统一审判理念和裁判尺度，提高审判专业化水平，《若干规定》明确生态环境损害赔偿案件由人民法院环境资源审判庭或者指定的专门法庭审理。

二是明确了审判组织。生态环境损害赔偿诉讼的目的是保护国家利益和人民群众环境权益。为推进司法民主，保证司法公开公正，主动接受人民监督，《若干规定》明确人民法院审理第一审生态环境损害赔偿诉讼案件，应当由法官和人民陪审员组成合议庭进行。

三是明确了原告的举证责任。《若干规定》依据侵权责任法和相关司法解释规定，结合生态环境损害赔偿诉讼原告掌握行政执法阶段证据，举证能力较强的特点，明确原告应当就被告实施了污染环境、破坏生态行为或者具有其他应当依法承担责任的情形，生态环境受到损害以及所需修复费用、损害赔偿等具体数额，以及被告污染环境、破坏生态行为与生态环境损害之间具有关联性，承担相应举证责任。

四是明确了证据审查判断规则。《若干规定》根据生态环境损害赔偿诉讼案件中各类证据的特点，分别就生效刑事裁判涉及的相关事实、行政执法过程中形成的事故调查报告等证据、当事人诉前委托作出的鉴定评估报告等证据的审查判断规则作出明确规定，为准确查明损害生态环境相关事实提供了规范依据。

（三）创新了生态环境损害赔偿责任体系

一是创新责任承担方式，突出了修复生态环境的诉讼目的，首次将“修复生态环境”作为生态环境损害赔偿责任方式。二是创新责任方式的顺位，突出修复生态环境和赔偿生态环境服务功能损失在损害赔偿责任体系中的重要意义；三是明确了责任范围，根据生态环境是否能够修复对损害赔偿责任范围予以分类规定，明确生态环境能够修复时应当承担修复责任并赔偿生态环境服务功能损失，生态环境不能修复时应当赔偿生态环境功能永久性损害造成的损失，并明确将“修复效果后评估费用”纳入修复费用范围；四是明确了赔偿资金的管理使用依据，与土壤污染防治法关于建立土壤污染防治基金等规定相衔接，规定赔偿资金应当按照法律法规、规章予以缴纳、管理和使用。

（四）明确了生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接规则

《改革方案》要求最高人民法院商有关部门根据实际情况，就生态环境损害赔偿制度与环境民事公益诉讼之间衔接等问题提出意见。《若干规定》在总结实践经验基础上，就两类诉讼的衔接作出了相应规范。

一是明确受理阶段两类案件分别立案后由同一审判组织审理。为保障环境民事公益诉讼原告诉权，节约审判资源，避免裁判矛盾，《若干规定》第十六条规定，在生态环境损害赔偿诉讼案件审理过程中，同一损害生态环境行为又被提起民事公益诉讼，符合起诉条件的，应当由受理生态环境损害赔偿诉讼案件的人民法院受理并由同一审判组织审理。

二是明确审理阶段两类案件的审理顺序。鉴于生态环境损害赔偿诉讼案件的原告具有较强专业性和组织修复生态环境的能力，为促进受损生态环境的及时有效修复，《若干规定》第十七条明确，人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件，应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。

三是明确裁判生效后两类案件的衔接规则。为避免相关民事主体因同一损害生态环境行为被重复追责，妥善协调发展经济与保护生态环境的关系，《若干规定》第十八条明确，生态环境损害赔偿诉讼案件的裁判生效后，有权提起民事公益诉讼的机关或者社会组织，就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并提起民事公益诉讼的，人民法院应予受理。明确对于同一损害生态环境行为，除非有证据证明存在前案审理时未发现的损害，原则上只能提起一次生态环境损害赔偿诉讼或者环境民事公益诉讼。

四是明确实际支出应急处置费用的机关提起的追偿诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的关系。为全面保护国家利益，《若干规定》第十九条明确，在生态环境损害赔偿诉讼原告未主张应急处置费用时，实际支出该费用的行政机关提起诉讼予以主张的，人民法院应予受理并由同一审判组织审理。

（五）规定了生态环境损害赔偿协议的司法确认规则

《若干规定》第二十条就经磋商达成的赔偿协议申请人民法院司法确认作出规定，明确经磋商达成生态环境损害赔偿协议的，当事人可以向人民法院申请司法确认。同时，规定了赔偿协议的公告、审查以及裁定内容和公开要求，为生态环境损害赔偿协议的司法确认提供了规范依据。

（六）明确了生态环境损害赔偿案件裁判的强制执行

根据生态环境损害赔偿案件所涉生态环境损害巨大，修复工作专业性强，时间长，情况复杂的特点，《若干规定》第二十一条在明确生态环境损害赔偿诉讼案件裁判和经司法确认的赔偿协议具有强制执行效力的同时，明确执行中涉及的生态环境修复工作依法由省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构组织实施，确保受损生态环境得到及时有效修复。

“最高人民法院贯彻落实习近平新时代生态文明思想，及时出台司法解释，运用法治思维和法治方式推进生态文明体制改革，提升生态环境治理体系与治理能力现代化水平。”全国政协常委、社法委驻会副主任吕忠梅对记者说。

半个月前，吕忠梅走进最高人民法院，列席审委会会议，参与《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《规定》）的审议。半个月后，最高人民法院在6月5日世界环境日正式发布《规定》。

《规定》解决了哪些问题？将发挥怎样的作用？首个生态环境损害赔偿诉讼司法解释的出台引发专家学者的关注和热议。

运用法治方式推进生态文明体制改革

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态环境损害赔偿工作，党的十八届三中全会明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。

吕忠梅表示，最高人民法院依照宪法和法律履行司法职能，为解决生态环境损害诉讼所面临的实践问题提供了基本遵循，为进一步完善我国的环境资源司法体系、构建多元化环境资源纠纷解决机制进行了积极探索。

“《规定》的出台完善了我国生态文明制度体系，进一步贯彻宪法关于保护环境的要求，落实党中央关于建设生态文明、实现可持续发展理念的要求，丰富了我国生态文明体制改革顶层设计的具体内容。”中国人民大学法学院教授肖建国表示。

2017年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》，加快了在全国范围内构建生态环境损害赔偿制度的步伐。全国人大代表、中国水利水电科学研究院副总工程师郭军表示，此次司法解释的出台是人民法院贯彻落实“两办”印发的改革方案的具体举措。

郭军和吕忠梅、肖建国一同列席了最高人民法院审委会会议，参与了《规定》的审议。

“这是生态文明制度建设的重要内容之一，制度建设必须有法律的保障。”郭军认为，《规定》关注到了很多司法实践中的细节问题，将对全国法院审理生态环境损害赔偿案件起到统一裁判尺度、规范审理程序的重要作用，有助于进一步推动生态文明制度的建立。

全面回应以往司法实践中存在的主要问题

“由于生态环境损害赔偿诉讼是一种新型诉讼，目前还没有明确的法律依据，因此在司法实践实践中出现了许多困难和问题。”吕忠梅说。

在吕忠梅看来，生态环境损害赔偿诉讼的性质不确定导致立案困难，与公益诉讼和民事诉讼的关系不明确导致确定管辖困难，生态环境损害救济的技术性与专业性要求的特殊责任承担方式缺乏，改革方案设定的行政磋商与诉讼衔接、公益诉讼与生态环境损害诉讼衔接、刑事诉讼与生态环境损害诉讼衔接缺乏机制等等。这些问题的存在，对妥善处理环境损害赔偿诉讼案件，通过公正司法促进生态文明体制改革都产生了一定影响。

肖建国同样看到了以往司法实践中存在的模糊不清的问题：“磋商程序如何设置？磋商达成协议的如何与民事诉讼法司法确认程序衔接？行政执法和诉前磋商阶段形成的证据材料在何种条件下可以作为诉讼中法院认定事实的依据？”

吕忠梅和肖建国都认为，《规定》的及时出台让这些问题有了解决方案。

对应以往司法实践中暴露出的具体问题，肖建国逐一解读。他表示，《规定》明确限定了受案范围，将发生严重影响生态环境后果的环境事件纳入司法解释调整范围。同时，《规定》采取磋商前置主义，行使全民所有自然资源资产所有权的国家机关，与造成生态环境损害的加害人经磋商未达成一致或者无法进行磋商，才能提起生态环境损害赔偿诉讼。

肖建国表示，《规定》同样对责任方式予以了回应，明确了责任方式包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、修复生态环境、赔偿损失、赔礼道歉等。“生态环境能够修复的，修复生态环境优先，以真正实现生态环境损害诉讼的制度目的。”肖建国说。

关于衔接协调问题，肖建国认为《规定》遵循了三个原则。“一是分别受理原则，只要符合起诉条件，法院可以先后或同时受理生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼。二是生态环境损害赔偿诉讼先行原则，就同一损害生态环境行为提起的诉讼，生态环境损害赔偿诉讼先行，公益诉讼中止。三是诉讼请求覆盖原则，未能覆盖的部分，不构成重复起诉，原告可以另行起诉。”

“司法解释全面回应了上述困难和问题，提出了相应的解决方案，在我国基本上形成了三种涉生态环境民事诉讼——环境侵权私益诉讼、环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼并存的制度格局。”肖建国说。

图为发布会现场。胥立鑫 摄

在坚持绿色司法理念的基础上有所为有所不为

吕忠梅表示，此次司法解释的出台，在认真梳理司法实践和生态文明体制改革实践中出现的困难和问题的基础上，对于涉及生态环境损害赔偿诉讼的基础问题、基本程序做出了积极回应。

“在坚持绿色司法理念的基础上，有所为有所不为，对于司法实践中比较成熟的经验进行提炼上升为司法规则，对于还处于探索阶段或者实践中刚刚出现的问题留有空间和余地，既可以推动环境损害赔偿诉讼实践的规范发展，也为继续探索创新和完善规则提供了良好基础。”在吕忠梅看来，司法解释的出台，为生态文明法治建设提供了制度抓手，集中回应人民群众对美好生活的新期待。

郭军一直关注着司法裁判生效后生态环境修复实施工作的衔接制度。她认为，司法裁判不是最终目的，让受损的生态环境的得以修复才是重中之重。

此次发布的《规定》明确了裁判生效后，一方当事人拒绝履行、未全部履行发生法律效力的生态环境损害赔偿诉讼案件裁判或者经司法确认的生态环境损害赔偿协议的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。同时，基于生态环境修复工作专业性强、修复周期长、修复情况复杂等因素，对受损生态环境具体修复工作的开展，依法由省级、市地级人民政府及其指定的部门或者机构组织实施。

郭军认为，这有利于发挥相关主管部门和机构的专业优势，及时推进生态环境修复工作的有序开展，切实保障受损生态环境的有效修复。

“目前，环境司法和生态环境行政执法的衔接上仍然存在不少问题，这不仅仅是法院一家的工作，需要各个部门协调配合形成合力，充分发挥生态环境主管部门行政执法主力军作用，努力实现生态环境保护多元共治的目标”。郭军说。

来源：人民法院新闻传媒总社

编辑：飞云

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