金锦萍：透明度是通向公信力的“修行之路”

主动公开信息不仅仅是为了驱除疑问、怀疑和质疑，而是一种坦荡、自省和自问，拥有如此品性的非营利组织不会觉得信息公开是累赘、是辩白，是迎合，而是不断地扪心自问，不断地修行。不是不信任某个特定的组织或者个人，而是对人性有了深刻的体认之后，对于人性中弱点的不断超越。

——金锦萍

（摘自“2018中基透明指数FTI发布暨基金会透明度研讨会”上的发言）

透明度的法理基础

金锦萍

北京大学法学院非营利组织法研究中心主任

全文字数：3047字

阅读时长： 8-10分钟

透明度是通向公信力的“修行之路”

透明是指光线得以透过物体不受任何障碍。透明度是信息公开的形象描述，是通向公信力的修行之路。信任是世间最难获得的却最易失去的资源。公信力是公益慈善组织对其利益相关者承诺的社会性问责制，包括其对一般大众、新闻媒体、捐赠者、理事、员工、志愿者和许许多多的其他利益相关者的责任和义务。公信力源于公共责任和公共资源。良好的公益慈善组织要尽其所能地获取，尽其所能地给予，既动用了公共资源又承担着或重或轻的公共责任。

但是，何德何能尽其所能获取？第三部门既无第一部门征税征收之权力，也无第二部门市场机制之威力，唯有依赖德行品行之魅力。公信力就是第三部门身份之识别、德行之彰显、能力之保证、责任之担当，是公益慈善组织的立身、生存、发展之本。获得捐赠者和志愿者的信任，公益慈善组织方能获得人力物力和财力的持续补给，致力于宗旨使命的履践。

尽其所能给予又如何可能？公益慈善组织被赋予了公共利益的目的，所以宗旨之明确、财产之运用、公益项目之资助、受益对象之选择无不受到公共利益的限制、受到法律法规和章程的限制、受到捐赠人意愿的限制。公益慈善组织被视为捐助人的受托人，委托代理关系固有的顽症依然存在。作为广义受托人的公益慈善组织需要承受来自捐助人的问责；公益慈善组织会让需要救助群体中的个体命运因是否受到救助而迥异，因此需要要承受来自受益人的问责；公益慈善组织一般会享有税收减免待遇，因此需要承受来自公众的问责。

需要指出的是，公益慈善组织的公信力要求并不拘囿于透明度一隅。对于特定的公益慈善组织而言，公信力要求从组织最初成立时便已经产生，然后贯穿于这个组织所存续的各个阶段中：从登记为法人、申请免税资格，到存续期间每年定期向主管部门提交年度报告，直至其终止。透明度仅仅是公益慈善组织对于公众的问责制，是对其信息公开的要求。

“自愿性”公开与“强制性”公开

刚才听了康老师的观点之后，我想更应该讲一讲这个问题，我认为绝大多数基金会从事公益慈善活动的目的不会是看重经济利益，尤其对于非公募基金会而言，获得的税收利益绝对不会超过捐赠本身。所以，我们怎样去看待基金会行业，首先要做一个价值判断。我这么讲不等于说我们不需要行业自律或者是信息公开，这是两个层面的问题。

信息公开有两种，一种是自愿性信息公开，所有的基金会可自由决定公开或不公开，第二种是强制性信息公开，是基于法律的强制性规定，没有商榷的余地。但我们要搞清楚让基金会强制公开信息的法理基础是什么？这个问题困扰我将近十年，因为大家知道基金会的类型很多，比如可以分为公开募捐和非公开募捐的，或者分为独立基金会、家族基金会、公司型基金会，还有联合劝募类型的，不同类型的基金会所对应的权利和义务并非一样。

首先，基金会是有可能是动用公共资源的，包括公开募捐的社会资金，和享受到了其它机构不能享受的税收优惠，所以有必要承受辣子公众的问责。其次，即便是资金完全来源于私有财产的不具备公开募捐资格的基金会，也被认为是社会公器。例如如何选择合格的受益人？如何确保受益人选择是合乎公平要求的？是否经得起公益性检测？

从政府信息公开角度而言，公众是享有知情权的。登记一个基金会需要提交信息，申请募捐资格的时候要提交信息，申请免税资格的时候也要提交信息，这些信息是政府在开展政务活动中收集起来的，根据政府信息公开原则要把这些信息告诉公众，让公众得以知晓为何这些组织能够获得免税资格或者募捐资格，政府在行使这些权力时是否合乎合法性和合理性的要求。对于基金会而言，大家可以发现基金会可能会因为是否具备公开募捐资格，财产来源是否特定，是否享受免税资格等因素影响到其信息公开义务的程度。最近颁布实施的《慈善组织信息公开办法》也蕴含着这样的理念，我一向认为，强制性信息公开的内容不是越多越好，而是以必要性为原则。

在强制性信息公开之外，还有自愿性信息公问题，自愿性信息公开指的是什么呢？公益慈善组织（包括基金会）在法律规定的底线上，还愿意让公众知晓的信息，取决于基金会的战略定位和支持基础。如果基金会的资金来源于不特定的社会公众，那此类基金会就会公开更多的信息，因为它需要借此获得更多人的支持。

区分强制性信息公开和自愿性信息公开之后，那么FTI着力于什么？强制公开的信息比较容易获得（如果政府信息公开平台充分开放的话），但是仅仅拥有这些强制性公开的基础原始信息意义也不大，当然如果FTI能把这些信息深度加工之后提供给行业和公众，那还是颇有意义的；对于自愿性信息公开却是我们要发力的地方。目前的FTI还是建立在强制性的基础性信息上，要在这个基础上发展出一个高级版，把那些满足了强制性信息公开之后在自愿性信息公开方面做得很棒的基金会公布出来，让他们得以在竞争中胜出。

主动公开信息不仅仅是为了驱除疑问，而是一种坦荡

所以让我提出政策建议的话，立法和政策对于强制性信息公开的要求并非越多越好，而是以合理和必要为限度，在制定法律法规的时候不是要让基金会越透明越好，而是要和基金会所获得的权利和义务对等，这涉及到强制性信息公开义务的法理基础。

但是自愿性信息公开的标准却是行业推动的，发挥作用的恰恰是竞争机制，也就是说只有那些向公众募款并获得公众支持度高的组织会在这方面发力和竞争；但是对于资金来源比较特定的企业型或者家族型基金会，这方面的信息公开程度就会低。当然它们依然要确保捐赠者知情权的实现。多说一句：捐赠人知情权的保障和信息公开是不同的。简言之，信息公开相当于向利益相关者的担责。

还有一个值得研究的问题是：当政府统筹和调配基金会的资金使用时，需要考量信息公开的义务究竟由谁来承担？政府有义务公开，还是慈善组织有义务公开？事实上这种情况下的信息公开义务已经部分转移到政府身上。另一方面，随着政府购买公共服务的兴起，基金会也会面临同样的问题，作为公共服务的提供者，其信息公开义务会涉及到和政府信息公开的衔接。

因时间关系不展开了，我认为强调透明度的时候，透明度是途径，不是目的。从长远来看，慈善领域所面临困难越来越大，行政执法的压力也在增大，公众变得更为理性和明智，基金会应该如何去取信于各方利益相关者呢？所以，强制性信息公开将确保公众知情权的实现，更是为了确保基金会的的德行与品性，也在维系着一个社会对于美好和慈善的信任。但是需要厘清不同类型基金会不同程度的信息公开义务，以及信息公开规则和限制。

单小结一下：透明度的实现之途依然有不少细节问题需要慢慢斟酌。一者，需要区分强制性信息公开和自愿性信息公开。前者辅之以法律规范予以执行，后者却寄望于通过慈善资源市场的自由竞争来达到目的。二者，透明度会因组织公共性之强弱而有差异。资源来源公共，宗旨公益的组织透明度的要求最高，反之，资源来源特定、宗旨互益的组织的透明度要求就较低。三者，需要区分应该公开的信息和不该公开的信息。透明并非一览无余，并非毫无保留。对于涉及个人隐私和商业秘密者，应该不予公开；甚至对于公益慈善组织进行具体业务运作的内容也可以不予公开。公信力是一个沉甸甸的词汇，但是公益慈善组织正是凭借这份沉重来排解“生命中不可承受之轻”，实现其宗旨和目的，不负公众的信任和支持。

我曾经写过一段话，今天放在这里来结尾：永不相问是绝对信任的境界。能修炼到捐赠者永不想问的境界的，几乎只有宗教组织。世俗世界中的询问、疑问乃至责问都是源于不信或者不够信，却是获得信任的必由之途。主动公开信息不仅仅是为了驱除疑问、怀疑和质疑，而是一种坦荡、自省和自问，拥有如此品性的非营利组织不会觉得信息公开是累赘、是辩白，是迎合，而是不断地扪心自问，不断地修行。不是不信任某个特定的组织或者个人，而是对人性有了深刻的体认之后，对于人性中弱点的不断超越。