邢悦 | 美国总统在对外决策中的作用

9月11日当天，又一本揭露“白宫乱象”的以文字勾勒总统生活的新书上市，出版社更是在上市前一天备货100万册待售，成为“自特朗普宣布参加总统大选开始衍生、延续至今的反‘特’运动续集”。

反“特”人士认为，特朗普总统的言行和政策都不能体现美国价值观；特朗普的言行被认为改变了传统的美国外交行为方式。

美国是世界上少有的几个强权总统制与自由民主制并驾齐驱的民主政体之一。尽管受到多重制约，美国总统在对外决策中仍居于核心地位。

美国是一个有着较强凝聚力的国家，人们在价值观上具有高度的一致性，对自己的国家感到非常自豪。由于总统是唯一由全体美国民众选举产生的公共官员，并且依照宪法担任国家首脑和政府最高行政长官，因此，美国总统不仅享有宪法规定的行政权力，而且还享有法律上无法界定的道德上的领导权。

每一个成功获得总统宝座的竞选人都声称自己受选民的委托，理所当然地代表着美国人民的利益，是“民众的代言人”。由于总统权力具有的象征性意义，美国民众通常会支持总统的对外决策，危难时刻更是会“团结在国旗下”，给予总统最大的支持。

美国总统在对外决策中的权力，首先源于宪法的授权。《美国宪法》第二条明确规定：“行政权应由美利坚合众国总统行使。”有学者解读说，行政权应包括立法权和司法权之外的任何权限。具体而言，总统的行政权主要体现在三个方面：

（1）军事上，总统是三军总司令，这意味着宪法赋予总统保卫国家安全的重大责任，总统因此对军队有至高无上的权力。

（2）外交上，总统是头号外交家或代表美国的首席谈判者。总统不仅有任命国务卿、驻外大使和接见外国大使的职责，而且可以与外国签署条约（需国会批准）和行政协定，条约的期限不受政府或国会换届的影响，而行政协定在政府换届后需由新任总统重新签署方可生效。

（3）行政上，总统是联邦政府的首脑，拥有任命政府官员（国家各部门和机构的领导）的权力，并有权要求他们呈送书面报告。理论上，所有内阁部长以及所有官员都要响应总统的意愿和决策。

此外，尽管立法权在国会，但历届总统都可以利用宪法赋予的权力，在立法过程中扮演“首席立法者”的角色。如，宪法规定总统必须“定期向国会提交国情咨文，就他认为必要的议案向国会提出建议”。

随着时间的推移，总统每年一次的国情咨文已经成为总统影响国会立法的主要方式。总统通过提出行政机构对国内外政策的规划和设想，向美国人民乃至世界传达了信息，当然也向国会传达了信息，从而在一定程度上确立了国会的议程。

两百多年来，尽管宪法赋予总统的基本权力没有什么改变，但现代总统的影响力比两个世纪以前要大得多。因为总统的权力和影响力除了来源于宪法外，还来源于他的个性和经历，也与时代的需要、国会党派之间的关系、公民的价值观以及国家面临的生死攸关的挑战有关。

有研究表明，总体而言，总统的权力一直处于持续增长之中，即使这种增长趋势有时不太均衡。对于入主白宫的个人而言，有1/3的总统扩大了自己的权限，如安德鲁·杰克逊、亚伯拉罕·林肯和两位罗斯福总统，都因出于应对危机的需要而赋予了总统职务和权力新的含义。

进入到20世纪后，随着美国全球地位的提高，总统权力的扩大尤其体现在外交和安全领域。虽然宪法规定总统和国会分享对外决策权力，但从历史来看，国会对总统的对外政策的支持多于限制。“总统有权在无需征求国会意见的情况下动用军队”几乎已成为信条。

越战后，虽然国会在对外政策方面的权力上升，对总统权力的制约增加，但在安全问题上，总统仍起主导作用。美国学者小亚瑟·施莱辛格的《帝王般的总统》一书描述了总统与国会在对外政策领域以“摆动或周期效应”为特征的政治关系。他说，在国家危难关头，特别是在战时，权力向总统和行政部门倾斜。在和平时期，也就是冲突减退时，权力的钟摆又摆向国会一边。

然而，当国会在战争结束后企图重新确立自己的宪政权威和权力时，总统在战时权力的上升已达到相当大的程度，以致其很少能降到战前的水平。这样一来，经过一个较长时期，对外政策上“立法行政”关系的周期性消长使得总统方面积累了比以往更大的权力。

▲邢悦、詹奕嘉：《权力是靠不住的》，2015年

总统不仅在对外决策上掌握有越来越大的权力，与此同时，总统非常重视对外政策。有学者认为，总统把大量的时间，也许2/3的时间用在对外决策上。即使他在出任总统之前主要关心的是国内问题，一旦当了总统，他也会转而重视对外事务。因为他会意识到，国内政策是某项法案能否被通过的问题，而对外政策则是这个国家生存或灭亡的问题，后者的重要性远非前者可与之相提并论。何况，对于后者，他不仅有权力采取行动，而且公众和国会在这方面对他的限制较少。