20世纪50年代的两次调整改革具有划时代意义。通过调整改革, 军区体制完成了由战时的三级军区、军分区体制向平时的军区、省军区、军分区体制转变, 机构设置趋向合理。

一、20世纪50年代军区体制调整改革的历史背景

新中国成立后, 人民解放军的根本任务发生了历史性转变。“建立一支统一的, 现代化的, 政治上坚定地为人民服务的强大人民军队”1逐步成为建设目标。然而, 当时人民解放军建设尚处于初级阶段, 存在规模过大、兵种单一、机构不健全、编制不统一等问题。1950年2月, 中共中央政治局决定对军队进行精简整编。聂荣臻指出:“我们必须要缩小陆军数目, 减少财政开支, 加强空军、海军及其他兵种建设。”2随后爆发的朝鲜战争, 使得这一整编计划暂时搁浅。1952年7月, 毛泽东在深化军队建设认识时提出, “与现代化装备相适应的, 就是要求部队建设的正规化, 就是要求实行统一的指挥、统一的制度、统一的编制、统一的纪律、统一的训练, 就是要求实现诸兵种密切的协同动作”, 继而又提出“建设我军为世界上第二支最优良的现代化的军队”3, 最终确立起建设现代化正规化革命军队的总方针总任务。1953年12月至1954年1月, 全国军事系统高级干部会议在京召开。会议就军队建设进行了全方位阐述和讨论, 领导指挥体制的进一步调整改革成为重要议题。随后依据中央军委高干会议精神, 粟裕开始负责研究制定全国军区重新划分方案。

二、20世纪50年代军区体制调整改革的历史过程

(一) 由三级军区、军分区体制向军区、省军区、军分区体制过渡阶段。1950年3月, 人民解放军总兵力达530多万人。鉴于庞大的军队员额给国家财政带来极大负担, 中共中央决定实施精简整编。聂荣臻回忆道, “我们参考了许多国家的编制, 最后确定的方案是:以师为基本独立单位, 并保持军的指挥机构, 把兵团和野战军的机构取消。兵团机构有一部分调来建立海军和空军的直属机关。整编后的军、师统归各大军区直接指挥”。4同年4月, 中共中央决定撤销野战军番号 (实际沿用至1955年4月) 和兵团一级机构。10月1日, 中央军委颁布《中华人民共和国国防军陆军部队暂行编制表》, 确定国防军按照“三三制”, 以军、师为建制统一归一级军区、二级军区和个别三级军区领导, 四大野战军分别与所在大军区合并, 撤销兵团。全国设立东北、华北、华东、中南、西南和西北6大军区 (由于此时的军区与大行政区重合, 负责辖区内一切军政, 具有战略区或战区性质, 因此称之为大军区或称一级军区) , 其下依次设二级军区18个、三级军区24个和军分区192个。其中, 一级军区与野战军同级、二级军区为兵团级、三级军区为军级、军分区为师级。一级军区与中央局和各大行政区保持一致, 二级军区和大部分三级军区 (除隶属二级军区的三级军区外5) 为并列关系, 但级别上相差一级。

随后, 中共中央又明确了一级军区对驻区内陆军炮兵、装甲兵、工兵和防空部队的建制领导关系, 使之成为合成军队战役指挥机关和所属陆军部队建设及辖区内地方性军事工作的管理部门。一级军区主要职能是:在中央军委及总部机关的领导下, 根据总的战略意图, 拟制本区作战计划, 组织协调本区内陆军、海军、空军三军部队的合同作战行动和演习;直接领导所属陆军部队的组织建设、军事训练、行政管理、政治工作和后勤保障等;领导本区的民兵、兵役、动员、人民防空和战场建设等工作。1951年10月和1952年3月, 中央军委先后颁布《关于海军领导关系的决定》和《关于空军部门领导关系的规定》, 明确了各大军区和海军、空军领导机关对辖区内海、空军部队实施双重领导。

1952年1月5日中央军委印发的《军事整编计划》对军区编制作了进一步明确:“军分区以上各级机关 (包括志愿军) 有112.4万人, 1952年整编为38万余人。6个大军区保留机关不变, 二级军区整编为6个 (山东、福建、华南、云南、西藏、新疆) , 省军区整编为32个, 军分区203个。”至1952年10月底, 各级军区整编为:一级军区6个, 基本不变;二级军区5个, 分别是山东军区、福建军区、云南军区、新疆军区、西藏军区, 改原二级、三级军区为省军区 (基本按照国家行政区划) 共32个;军分区203个。二级军区的减少和省军区建制的出现, 标志着人民解放军军区体制开始由三级军区、军分区向军区、省军区和军分区体制过渡。

(二) 军区、省军区、军分区体制的正式确立。朝鲜战争停战协议签订后, 三级军区、军分区体制已不能适应新的形势任务。首先, 基于对“帝国主义决定发动战争时, 可能利用其所谓的‘原子优势’采取不宣而战对我进行闪击”6这一认识, 按照解放战争时期各野战军作战地域进行划分的6大军区, 显然已不符合原子时代战争的需要。其次, 朝鲜战争停战协议签订后, 中国军事防御方向和任务发生变化, 主要战略方向从东北转向东南, 客观上要求军区设置应进行相应调整。再次, 精简领导指挥体制便于中央集中统一领导进行建设, 提高工作效率。因此, 中央军委高干会就军区调整改革问题进行了深入讨论。陈毅认为, “要保留军区机构, 取消了会犯历史性的错误, 但需要加以精简, 提高质量”, 平时军区应“保卫治安、处理复员、办理兵役、训练干部、研究兵要地理和后备动员状况”。7彭德怀认为:“大军区的划分, 原则上应按照预定的全国作战计划, 从未来的作战区分上来建立一级军区 (战时即方面军) 和二级军区 (战时即集团军) ;平时的一切工作, 即是为战时做准备, 在预定的作战计划之下, 有目的地在平时就做好各种战时的措施。”“各大军区是在一个固定地区内的军事行政机关, 应负责实施部队训练, 巩固海防、边防、空防, 维持地方治安, 实施国防建筑、办理兵役征集与复员等任务;同时, 对驻在本区内的各兵种部队 (除海军外) 有统一指挥管理之职权。对军委设立在各区的学校和机关有统一管理的责任。”8随后, 聂荣臻指出, “陆军各特种兵部队, 无论是战略预备部队, 还是军师编制内的部队, 驻在哪个军区就属于哪个军区的序列, 由大军区首长指挥;各大军区对陆军各兵种的军事训练和政治工作实行统一领导”。9

会后, 中央军委于1954年2月颁布《军区领导机关编制表》规定:一级军区机关下设司令部、政治部、干部部、后方勤务部、财务部、军法处、军区直属政治部和公安部队处、炮兵部、装甲兵部、工兵部、防化学兵处。二级军区机关下设司令部、政治部、干部部、后方勤务部、炮兵部、兵役局、财务处、军法处和工兵、防化部门。10这为下步调整军区划分提供了编制依据。1954年6月, 为进一步理顺关系, 中央军委决定由总参谋长粟裕负责重新划分全国军区的方案。12月初, 粟裕召集总部机关、各大军区领导就方案进行讨论。粟裕认为, 6大军区应当撤并或撤销, 以加强军委机关, 并以短小精悍机构担负指挥任务。军区调整主要根据现在军区和将来战场进行划分。11

在征求各级意见时, 张爱萍指出, 应该便于反对侵略作战指挥, 并且能够应对国家幅员广大及现代作战的复杂性诸问题。因此, 应将全国划分为两种不同性质和任务的军区, 自东北迄沿海到西南按作战指挥划分为若干集团军和方面军性质的国防军区 (在该军区内的各省军区属其建制) ;其余各省组成省军区, 如华东军区改组为3个国防军区 (山东、上海及苏浙皖、闽赣) 。国防军区平时负责国防建设、部队训练、边防警备和部队的军事行政等;战时统一指挥辖区内部队及负责内防、兵役和其他军事动员工作。省军区则负责内防、兵役及其他军事动员工作。如此, 中央军委、总部可直接指挥全国7~8个国防军区 (含辖区内各省军区) 和内地各省军区, 以及海、空军及防空部队。而方面军、集团军机构, 在平时只建立一个基干, 战时可以临时补充。12最终, 中央军委确定重新划分基本原则:便于平时战场建设, 战时统一指挥;便于中央军委的集中领导;便于抽出一批干部充实中央军委各机关和进入学校学习;应注意到每个军区在进行战时准备工作时担负任务的大小, 交通运输、后方仓库是否便于统一安排, 防空工作是否便于统一指挥, 以及不会将原来的军区划得太乱。13

据此, 粟裕于1954年12月的中央军委扩大会议作了《关于全国军区划分的几个初步方案》的报告, 提出军区划分要“以敌人兵力及可能进攻的方向、地形条件、交通状况以及我军的战略意图、作战方向和今后战争可能发展的趋势”14为依据, 并将制定好的6个方案交会议讨论。其中第一方案将全国划分为14个军区, 分为6个沿海军区 (准备战区, 集团军级) 和8个内地军区 (战略储备区, 军级) 。6个沿海军区分别是东北、华北、山东、东南、华南和云贵;8个内地军区分别是川康、西藏、新疆、甘青、陕西、河南、湖北和内蒙古。经过讨论, 与会者认为第一方案较好, 但内地军区应适当合并, 总数由14个减为12个。151955年2月, 中共中央、国防部发布《关于全国军区行政机关划分的决定》, 将6个大军区改划为12个军区。东北、华北、西北、中南、西南6个一级军区和福建、山东、云南、西藏、新疆5个二级军区, 统一编为沈阳、北京、济南、南京、广州、武汉、成都、昆明、兰州、新疆、内蒙古、西藏12个大军区 (由于大行政区裁撤, 军区不再兼战略区, 故此时军区不应再称大军区, 但由于传统习惯此后军区一直被称为大军区) 。各军区在中央军委的导下, 主要负责领导、指挥和管理本辖区内的野战军、省军区及地方武装部队, 并与海军、空军领导机关共同领导本辖区内的海、空军部队。16

1956年3月, 南京军区向中央提出:“由于现在南京军区直辖江苏、浙江、福建、江西、安徽五个省军区, 范围太大, 领导不便”17, 要求将南京军区再划分为两个军区。3月15日, 彭德怀指示:由陈赓召集许世友、唐亮、叶飞、杨成武、刘亚楼、周希汉、王尚荣、苏静等总参谋部和有关单位领导专门研究福州军区组建问题。183月24日, 中央军委形成决议:“由于鹰厦铁路在今年 (1956年) 即可通车, 闽赣两省联系已较方便, 福建对于江浙两省的依赖性已不大, 同意将现在的南京军区划分为南京和福州两个军区”19。4月22日, 中央考虑华东战区防御正面过宽, 同时也为了加强福建前线力量, 决定将福建、江西两个省军区划出, 增设福州军区, 由此大军区划分为13个。

三、20世纪50年代军区体制调整改革的主要特点

(一) 以调整改革为分水岭, 此后的军区职能定位于国防和军队建设。经过调整, 军区与战区之间存在明显的界限, 军区在平时划分为准备战区和储备战区, 较解放战争中逐步形成的6大军区作为战略区或战区来说, 区分了平时和战时职能。军区的主要职能限定于国防和军队建设, 而不像之前的军区担负作战和建设的双重职能。同时, 军区在战时按照中央决策, 在战略战役方向上可转换为战区。新划分的军区解决了一些辖区过大、腹地纵深过长、战时不便指挥的问题。除武汉军区具有战略储备区特性外, 内蒙古、新疆、西藏、昆明、济南、福州军区都处于边海防第一线, 体现了我国防御型的战略配置。

(二) 机构设置因地适宜, 避免“一刀切”。考虑到各大军区的地理位置不同、担负任务和所辖部队数量也不相同, 军区机构的设置和编制人数不能一视同仁, 因此中央军委只提出了军区编制的基本原则, 以免出现“一刀切”情况。一般情况下, 军区领导机关下设司令、政治、干部、后方勤务、财务和军械6个部, 军训和防化学2个处以及军事法院。如军区下辖特种兵部队, 可设炮兵、装甲兵、工程兵、防空部队和公安部队等相关领导机构或业务部门。经过调整, 军区领导机关在编制上各有不同, 基本上都实现了诸军兵种合成, 初步成为合成军队的战役指挥机构。

(三) 避免改革影响, 确保稳定衔接。为减少改革引起的“不良反应”, 周恩来指示要求各军区机构在1955年4月底前调整完毕, 但在具体步骤上应“先交接领导关系, 按照新的隶属关系布置工作, 而后分别制定编制进行整编”20。3月14日, 周恩来、彭德怀公布了经中共中央批准的各大军区领导名单, 军区随即着手调整建制领导关系。同时, 为避免受改革影响, 各大军区都采取了一些措施确保平稳过渡。以西南军区为例, 按照逐步交接的原则, 要求各级在3月初保持与原西南军区上下级联系的同时, 逐步建立与新划分军区的上下级关系;大军区机关逐步交接工作, 须于4月底前完成;5月1日起西南军区停止办公, 昆明、成都军区开始办公。这一有序衔接避免了改革冲击影响, 确保了大军区工作的连续性。