崔俊杰：我国职业安全健康监管体制的演变、问题及完善

我国职业安全健康监管体制的演变、问题及完善

崔俊杰

职业安全和健康监管体制的调整是本轮党和国家机构改革中相对不起眼的一环，却因其保障法益的重要性、历史变迁轨迹的复杂性而引发学者的关注。回溯历史，我国职业安全和健康监管体制的演变大致经历了三个阶段：即劳动保护统一监管阶段、安全生产和职业病防治多头监管阶段以及卫生健康委统一监管职业安全和健康的阶段。在大的趋势上，本领域的监管体制调整呈现出从集中统一到分工负责，再到集中统一监管的历史轨迹。

通观我国职业安全和健康监管体制的变迁脉络，本领域的监管表露出如下四个方面的显著问题：第一，监管目的交叉重复。职业安全健康规制是典型的社会规制，其正当性应当主要集中于生命健康、劳工价值等非经济性目标之上，但囿于历次机构改革的历史背景，我国职业安全和健康监管领域的有关政府职能定位始终在经济性、社会性等多个极具张力的正当性之间寻求平衡。第二，监管内涵模糊。集中体现为与框定监管内涵直接相关的几组关键性概念术语在日常使用方面的不规范。如“劳动”与“职业”相互混用；“生产安全”与“职业安全”在长期演变中交叉兼容；作为法定概念的“职业病防治”在使用中大大限缩了“职业健康”的规制内涵等等。第三，监管体制不协调。我国长期以来将职业安全和职业健康交由不同的部门进行监管，不仅在国际上绝无仅有，而且由于《安全生产法》和《职业病防治法》在管理体制方面存在很大不同，使得我国职业安全和健康监管体制不统一，难以形成相对完整、覆盖面广的规制体系。第四、职业安全和健康监管的法制进程欠缺延续性。一定程度上存在改革逻辑裹挟法理逻辑的问题，其直接后果是监管体制的反复调整和法律规定的难以落地。

当前，新一轮党和国家机构改革和职权划转为完善我国职业安全和健康监管体制提供了新的历史机遇，有必要从三个方面就有关监管体制问题进行改进。一是在职业安全和健康监管整体划转卫生健康委的事实之下，处理好极度复杂、利益交错的权责划分问题，并安排好制度运行的保障机制。二是明晰职业安全和健康监管的内涵。具体而言，需要按照监管的法律属性分类确立监管目的并合理设置优先顺序，以解决监管目标的选择性难题；需要通过语义解释，辅助解决因概念使用不规范而引发的监管内涵的不确定性难题；需要坚持职权法定，以解决行政效果和法律效果背离的问题。最终，职业安全和健康监管改革还有必要适时推进职业安全和健康统一立法，并处理好与《安全生产法》《职业病防治法》等既有法律法规的关系，以分类构建在法益保护方面既相互独立而又辩证统一的职业安全和健康行政监管法律体系和权利保障法律体系。

以上内容均是《行政法学研究》2018年第5期文章的精华部分，在此感谢各位作者对本杂志的支持。点击“阅读原文”，可获取杂志订阅方式。