监察法一本通：监察人员必备工具书！

▐ 撰文/钟晋

《监察法应用一本通》中国检察出版社出版

监察法应用一本通

作者：钟晋

京东

作者介绍

钟晋，四级高级检察官，第四届全国十佳公诉人提名奖、第四届全国优秀公诉人，全国检察机关首批理论研究骨干人才，湖南省法学会诉讼法学会常务理事，湘潭市第七批优秀专家，现任湘潭市人民检察院副检察长。

在律所、人大、检察等单位潜心从事一线法律实务近二十年，有从最基层到最高检的四级检察机关工作经历。

近年来，在《人民检察》《中国纪检监察报》《法制日报》《检察日报》《刑事司法指南》等刊物发表文章40余篇。

内容简介

本书是第一部真正贯彻“纪法贯通、法法衔接”思维的“监察法一本通”，逐一梳理与监察法各条文相关的党纪国法，筛选党纪国法逾百万字，成书四十余万字，呈现功能清晰、结构合理、融会贯通的纪检监察条文体系。

作者是在“用法律条文撰写监察法理论著作”，决非简单的法规汇编。本书契合纪委监察委合署办公的实践需要，可作为纪检监察实务、职务犯罪检察、监察理论研究等工作的重要工具书。

编者说明

近年来，“一本通”式的法律汇编模式广受实务界和理论界的青睐。在法律理解与适用的“三段论”推理过程中，法律规范是大前提，案件事实是小前提，并由此得出裁断结论。

毋庸置疑，对于大前提的有效探查和准确理解，是精准适用法律的基础，但法律条文的浩繁复杂往往成为阻碍大前提认知的“拦路虎”。

而“一本通”恰恰对此难题作出有针对性的回应，它以法条信息分类集成的系统编撰模式，科学梳理法律部门的逻辑脉络，将分散在不同法律单行本而又相互关联的“砖石原料”组成一个功能清晰、搭配合理、自成体系的“建筑群”，使读者对相关问题的国家法律框架“一览无余”。

从某种意义来说，“一本通”式的法律汇编，其理论与实践价值甚至可与英美法系国家对海量判例法进行的“法律重述”相媲美。

编者在学习和工作过程中，于诸部门法“一本通”中受益良多，故在《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）颁布实施后，急切盼望《监察法一本通》的问世。

然期盼日久而不得，便开始自行梳理相关规定。孰料埋首书堆的过程中，竟然不自量力地萌生出自行编撰的“妄念”。心愿既许，便开始蹒跚学步，由此方才品出“书到用时方恨少，事因经过始知难”的滋味。

其“难”有三：一是自身能力难以承受。编者虽在司法实务一线耕耘多年，但理论素养不足，且对纪检监察实务缺乏深入了解。

二是编撰素材难以界分。《监察法》的颁布实施虽标志着一个新的法律部门诞生，但在此之后除中共中央纪委、国家监察委员会于2018年4月16日颁布的《国家监察委员会管辖规定(试行)》和《公职人员政务处分暂行规定》之外并无太多新的法规出台，新生的“监察法律体系”之内容似显“单薄”。但监察法律体系是否仅包括这些内容？党内法规与监察法律体系的关系如何定位？

三是编撰思路难以厘清。监察委与纪委合署办公，履行纪检、监察两项职责，在对监察法条文逐一注解时如何实现“纪法贯通、法法衔接”的履职要求？如何体现监察法与党内法规、行政法、刑事法等的有机统一？

身历其境后，编者大梦初醒、不禁惊出一身“冷汗”——原来编者起初是一厢情愿地把编撰“一本通”当作了一个“抄法条”的力气活儿。也正因为如此，无知者才敢许下编撰此书这般无畏的宏愿，不知这是一个高难度的“法律重述”技术活儿！

加之《监察法》条文横跨纪法，融合行政、纪检、司法等诸多内容，其编撰逻辑之独特性、系统性、复杂性，非以往任何一个部门法的“一本通”能与之比拟。当下回想，编者对“无畏者”的胆量惊叹不已，也隐隐觉得如此难题种种，或许正是促成寂寂无名的编者有幸成为监察法律体系建设“铺路石”的一段“砖玉良缘”！只是个中煎熬、颇堪回味，若非中国检察出版社第一编辑室主任马力珍女士的屡次鼓励和悉心指导，恐怕编者早已知难而退、偃旗息鼓了！

经梳理上百万字的相关国家法律、党内法规及文件资料，编者逐渐形成“两个注重”的编撰思路。

一是注重“一本通”式法律编撰模式的常规功效，为监察法律信息的快速检索、全面掌握、综合运用、比较研究等提供高效便捷的查询渠道。

二是注重监察法律体系的内在规律、实践要求，以“纪法贯通、法法衔接”为主线来排布全书内容，在选取编撰素材、划分子项类别、排列法规条文等过程中重点考量以下四个因素：

第一，合署办公的特殊性。

监察委员会同党的纪律检查委员会合署办公，履行纪检、监察两项职责，实行一套工作机构、两个机关名称。监察委与纪委的合署办公，不仅是两个机关组织架构的合署，更是纪检、监察两大职权的合并。这与以往中央综治办与中央政法委机关合署办公等模式不同，此类情形主要在于组织合并、便于加强领导，但职权职责基本趋同。这与此前纪委与政府监察部门合署办公亦有不同，其整合力度、职权范围、运行方式等均已作出重大改革。

可见，新时代背景下监察委与纪委的合署办公有其特殊性，应从“实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一”的战略高度来认识其合署办公的意义。

因此，本书根据合署办公的制度设计，秉持纪检监察法律法规、纪检监察职权职责均应有机统一的理念，系统梳理纪检监察法律体系。

第二，“纪法贯通”的实践性。

监察委员会依法履行监督、调查、处置职责，不是单纯的办案机关，履职时应兼顾监察与执纪。

监察委办理的每一起案件，往往都会涉及被调查人违纪与违法的“责任竞合”，同时意味着监察委应承担监督与办案、惩治与预防的多重使命，这便需要监察人员具备执纪和监察、监督与查处的复合型思维。

而《监察法》仅九章、69个条文，许多操作性规定如管辖权限、调查程序等均有待进一步细化，但相关党内法规对于执纪过程的监督、调查、处置已有较为完善的规定。

因此，为了顺应监察履职过程中“纪法贯通”的客观需要，本书大量引用党内监督法规，既明确执纪程序的具体要求，又为监察执法提供执行参考。

第三，“法法衔接”的系统性。

编者认为，监察法律体系以《监察法》为基本法，其构成体系既包括宪法、行政法、刑事法、国际条约的相关规定，同时还应包括党内法规的相关规定。

（1）关于党内法规与国家法律的关系。北京大学法学院教授姜明安指出：“两者是协调统一、良性互动的关系。党内法规必须严格遵守宪法和法律的规定、原则和精神；把党内法规中一些成熟的制度规定适时经过法定程序上升为国家法律，是立法的一个重要源头。”《监察法》的制定，便是党的政治主张经由法定程序上升为国家法律的例证。

因此，本书注重例举与监察法条文关联对应的党内法规，便于读者厘清党内法规逐渐上升为国家立法的发展脉络和内在联系。

（2）关于《监察法》与公务员法、刑法、刑事诉讼法、国际条约等的衔接。基于国家法律的统一性以及《监察法》有关管辖、调查、处置等诸多具体程序的条文偏于抽象，此类条文的理解和执行仍需结合相关法律的具体规定。特别值得注意的是，《监察法》第33条在明确监察机关收集的证据在刑事诉讼中可作为证据使用的同时，要求“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准一致。以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据”。由于监察委调查的案件最终是否进入刑事诉讼程序，是随着调查工作不断推进而动态变化的过程，在调查之初无法预见案件走向，但该规定使得严格程序的“紧箍咒”将约束调查活动始终。可见，该条既是对监察机关调查职务犯罪案件提出严格的程序要求，也是“倒逼”监察机关在一切调查活动中规范执法行为乃至执纪行为。因此，本书也注重例举与《监察法》配套统一且实际操作性强的法律规定，凸显部门法之间执法标准、执法方式的协调性、系统性。

第四，“问题导向”的创新性。

为顺应时代需求、回应现实问题、化解认识分歧、便于实践操作，本书就常规“一本通”编撰模式的基础上有所创新：

（1）基于《监察法》的特殊规律和执法目的，本书尝试“纪法融合”的编撰思路，特别是对党内法规予以了大量援引，既契合监察委履行执纪、监察双重职责的实践要求，也便于读者深入了解《监察法》与党内法规的相互关联与有机统一。

（2）基于对监察法律体系的宏观思考，本书尝试对监察法律体系进行“部门法框架设计”，按照宪法、党章、立法法规、组织人事法规、行为规制法规、纪检监察法规、国际条约等类别来划分相关规定分类标准详见本书《编写体例说明》。对于监察法学研究和司法实务均有所裨益。

（3）基于本书采用“纪法融合”的编撰思路以及对监察法律体系的宏观思考，导致无法参照“一本通”的常规顺序来排列参考法条，因为按照宪法、法律、行政法规、司法解释、部门法规、规范性文件、案例等分类的法律位阶模式不能适应本书编排需要，故综合考量全部参考法条的效力层级、内容详略、时间先后等因素，分列编者自行构思的上述“部门法框架设计”的诸子项当中。

总之，本书主张对于《监察法》的理解与执行，必须贯穿“纪法贯通”“法法衔接”的总体思路，对相关国家法律及党内法规作出系统性的解读，如此方能准确把握立法意图，保障执法实效。同时，编者希望经由此书促进理论与实务界对“监察法律体系”的重视，探寻“监察法律体系”建设与执行所面临的问题和应采取的对策：

一是要有构建“监察法律体系”的宏观战略。

《宪法》明确了国家监察制度的宪法定位，《监察法》设置了国家监察权的运行体系，二者共同构建了监察法律体系的基本框架。这也表明新生的“国家监察法律体系”理应作为一套相对独立、自成一体的法律体系而进行发展完善，不能只注重与其他法律法规的衔接而忽视自身发展需求。《宪法》第124条第4款规定：“监察委员会的组织和职权由法律规定。”

但《监察法》仅有9章69条，有许多实际问题尚待明确，确有完善法律体系、制定实施细则、作出条文解释、协调法律衔接等客观需要。如《监察法》仅在第68条授权中央军事委员会根据本法制定具体规定，并未授权国家监察委就有关本法实施的具体问题作出规定，但是国家监察委应当有权对监察机关履行监督、调查、处置职权过程中的相关事项作出具体规定。

在宪法确立的“一府一委两院”国家机构体系中，国务院可制定行政法规、两高可制定司法解释，最高监察机关自行制定的规范性文件，在法律位阶上也应有明确的效力定位。对此问题，或由全国人大常委会作出相应立法解释，或对《立法法》的相关规定作出修正，以构建完整的国家监察法律体系框架。

二是要有弥合“法律条文冲突”的微观思考。

与《监察法》密切相关的法律较多，《监察法》许多条文的理解与执行，都涉及法律与法律之间的协调统一问题。如《监察法》第63、64、65条分别规定了惩处串供伪证、打击报复、诬告陷害、私藏线索、刑讯逼供等非法行为，《监察法》第66条规定：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”但上述违法情形与相应刑法罪名，仍存在一些适用分歧。

如《刑法》第247条规定的刑讯逼供罪，是指司法工作人员对犯罪嫌疑人、被告人使用肉刑或者变相肉刑，逼取口供的行为，而监察人员不属于司法工作人员，监察人员有上述违法行为不能适用刑讯逼供罪的规定；又如《刑法》第305条规定的伪证罪，是指在刑事诉讼中，证人、鉴定人、记录人和翻译人对与案件有重要关系的情节，故意作虚假证明、鉴定、记录、翻译，意图陷害他人或者隐匿罪证的行为等，故伪证罪仅能规制刑事诉讼中妨碍司法秩序的行为。上述问题，均有待研究解决。

三是要有注重“提升执法质效”的方法意识。

毛泽东同志说过：“我们不但要提出任务，而且要解决完成任务的方法问题。我们的任务是过河，但是没有桥或者没有船就不能过。不能解决桥和船的问题，过河就是一句空话。不解决方法问题，任务也只是瞎说一通。”

监察监督、调查和处置是一门实践的艺术，要解决“法条的抽象性”与“实务的复杂性”这一对执法实践领域“亘古不变”的矛盾，必须有科学的方法论作为连接二者的“桥梁”。

否则，《监察法》的价值追求将无法落到实处。在《监察法》实施的过程中，监察执法方法是影响监察执法质效的关键因素，“制作方法”如不符合新形势、新任务、新要求，则如此方法之下的“产品质量”堪忧。如监察机关在内部职能划分时，如何实现线索处置、调查、审理各部门的相互协调、相互制约；监察机关在履行监督、调查、处置职责时，如何平衡监督与办案、执纪与监察的关系；监察机关在办理职务违法和职务犯罪案件时，如何实现与审判机关、检察机关、执法部门的互相配合、互相制约；监察机关在培养监察人才、提升执法水平时，如何总结、传承和推广监察执法经验等，都值得我们深入研究。清末法学家沈家本有云：“夫法之善者，仍在有用法之人，苟非其人，徒法而已。……有其法者尤贵有其人矣。大抵用法者得其人，法即严厉亦能施其仁于法之中。用法者失其人，法即宽平亦能逞其暴于法之外。”《监察法》的贯彻执行任重而道远，而决定其执法效果的关键，依旧在人！

本书在编撰思路、法规分类、内容排布、条文注释等方面的诸多不足，以及编撰中的疏漏谬误之处，敬请批评指正。若蒙读者认可本书尚有可取之处，编者将长期致力于监察法律体系的研究工作。