《中央企业合规管理指引（试行）》要点解读

作者：姜先梁律师 联系作者请添加微信公众号：法苑在线

2018年11月2日，国务院国有资产管理委员会颁布《中央企业合规管理指引（试行）》（以下简称《指引》），这是自今年7月1日中国国家标准化管理委员会发布《合规管理体系指南》（以下简称《指南》）以来，我国企业在合规建设方面的又一重要推进。相比之下，《指南》是参考标准，而《指引》是制度规定，前者是弹性标准，后者是刚性要求。

笔者结合对企业合规的理解和研究，就《指引》的内容重点作一解读，并就未来如何加强落实需要注意的问题提些个人看法，敬请有关机构和人士参考。

一、《指引》需要重点关注的内容

1、《指引》第二条明确了“合规”、“合规风险”和“合规管理”三大概念。这一规定使企业的合规管理自成体系，有独立需要关注的风险和系统的管理内容，意味着央企合规管理从具体工作上升到企业战略的高度。

2、《指引》第四条确立了合规管理体系的“全面覆盖”和“客观独立”的重要原则。《指引》强调要将合规管理覆盖到企业各级员工以及 “决策”、“执行”和“监督”的全流程，点线面全覆盖符合合规管理体系建设的透明镜原理，确保企业合规无处不在、无时不有，这是合规管理体系的第一要义。同时，《指引》强调合规管理体系要做到客观独立，这是确保企业合规管理工作及时有效的根本保障。

3、《指引》第二章规定了合规管理职责到岗到人。其中的“岗”包括董事会、监事会、经理层、合规委员会、法律事务机构、业务部门及其他部门；“人”主要指合规管理负责人及业务部门的合规人员，合规管理负责人一般由央企相关负责人或总法律顾问担任。承担合规管理职责的这些角色，是建立企业合规管理体系的重要基础，对于未来完善央企的组织架构将产生深远的影响。

4、《指引》第三章明确了合规管理的重点领域、重点环节和重点人员。这些重点领域实际涵盖企业运营的人财物等方面，同时要特别关注“知识产权”和“商业伙伴”的合规管理问题，这是顺应新时代的重大变化。新的时代，知识产权是企业的核心竞争力，同时企业合规管理不仅只关注自身，而且要努力营造企业良好的外部环境。合规管理的重点环节实际已涵盖了从企业经营决策到执行的全过程。此外，在对重点人员和重点经营行为的合规管理中，《指引》都突出了对海外人员和海外投资行为的监督，这一鲜明导向也深刻反映了央企“走出去”的时代特征。

5、《指引》第四章的“合规管理运行”中，重点要关注合规风险的识别、预警、应对、审查、问责以及合规管理体系的评估机制。这是“从点到面”的合规管理机制，既有针对个别合规风险的识别处理机制，也有对整个合规管理体系运行状况的评价机制。这样的工作机制也自成体系，意图使企业合规管理体系能够得到有效运转。

以上需要重点关注的《指引》内容，一方面说明在强化依法治国的大背景下，要实现“法治央企”战略目标的落地，必须紧紧抓住央企合规管理这一“牛鼻子”；另一方面《指引》的出台说明对央企的合规管理有了更为深入的思考，第一次把合规管理作为一项独立工作进行科学定位，这对于深入推进合规管理奠定了重要思想基础。这是我们应当看到的《指引》的积极意义。

二、《指引》落实的几点注意事项

为确保《指引》能够落实到位，笔者认为，在进一步落实《指引》的过程中，需注意把握以下几个重要问题：

1、《指引》不只是一部程序性规定，落实中要注意结合相关实体性法律规范。根据《指引》第一条，本《指引》是根据《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国企业国有资产法》等有关法律法规制定的，所以要做到企业全面合规，必须在严格遵守《公司法》、《企业国有资产法》等实体性法律法规的基础上推动《指引》的贯彻落实，否则合规要求无法真正落地。

2、不能将合规管理限于一项专门工作来对待，必须把它作为一个完整的系统加以建设。只作为一项专门工作，合规管理仍可能出现工作虎头蛇尾的状况，而作为一个系统，就需要认识到合规管理体系内在结构的精密性，它是一个目标明确、措施紧密衔接、运行顺畅、保障有力的运行系统，企业的每个人都身处在这个系统中，不可能游离于系统之外。

3、要对企业现有的监督资源做好进一步整合。《指引》第四条第（三）项规定“协同联动。推动合规管理与法律风险防范、监察、审计、内控、风险管理等工作相统筹、相衔接，确保合规管理体系有效运行。”由此看出，《指引》对企业的“合规管理”与其他监督工作的界限并没有进行区分，如果只将合规管理视为其他监督工作外新增加的一项监督，这显然是错误认识。合规管理是企业管理的基本，其他监督工作是在此基础上的分支和深化。建立企业合规管理体系，必须明确一个前提，合规管理是要形成企业的监督格局，而其他监督工作则是要强化企业管理的具体手段。格局和手段的关系不是并列的，而是相互交融、你中有我的关系。所以，做好企业的合规管理，必须对现有企业的监督资源有效整合，要注意瘦身，而不能增肥，否则会出现更大的内耗。

4、要根据企业自身特点形成阶段性合规管理重点。企业的全方位合规与确立合规管理重点，二者之间并不矛盾，全方位的合规是长远的、根本的目标，合规管理重点是阶段性目标，是根据业务发展和人员管理状况及时进行调整的。比如，一段时间企业财务状况问题较多，就应当确立财务的监管重点；过一段时间销售问题较多，就要确立新的合规管理重点。此外，企业合规管理重点还要跟随企业年度工作重点及时加以调整。

5、要加强企业合规管理体系的整体评价工作。个案的合规风险甄别和处理很重要，但合规管理体系的整体评价工作更重要，尤其是在加强央企合规管理工作的初级阶段。因为整体评价工作是确定央企合规管理的领导责任的重要依据，在这一阶段意义更加突出。如何做好合规管理体系的整体评价，就要学会借鉴PDCA质量管理方法，通过运行这一方法，才能全面梳理企业年度合规管理工作痕迹，完成对合规管理的全面评价，而不是依据支离破碎的事实进行评价。长期以来，央企的合规管理更多关注“责任追究”，认为这是重头戏，但这只是“点”、不是“面”，《指引》要求的全覆盖，在体系运行的评价上也必须做到全面，不能顾此失彼。

所以，对董事会、监事会、合规委员会、合规管理责任是否履行到位的评价，在未来央企的合规管理中将成为重要内容。这有赖于我们建立更佳科学的合规管理体系评价机制。