“基本自然资源区”制度研究

引言

在这一轮机构改革之前，我国的自然资源管理依托于分散部门领域的法律法规、规划区划和政策制度，未能有机整合并建立针对所有自然资源的管理制度。为贯彻落实党中央关于自然资源工作的方针政策和决策部署，更好地发挥国土空间规划和空间管制制度在推动生态文明建设中的基础性作用和构建国家空间治理体系中的关键性作用，本研究立足于自然资源部的职责设置，借鉴国内外实践经验，基于统筹自然资源开发利用和保护的角度,提出“基本自然资源区”的概念；旨在通过“基本自然资源区”制度,对基本农田资源区、基本草原资源区、基本森林资源区、基本水资源区和基本滩涂资源区进行统筹管理和保护，构建兼顾生态文明建设和经济社会发展需求、保障资源型产业基本供给以及维持自然资源可持续利用的自然资源分区管理方案，为自然资源分类管控和国土空间规划提供新思路。

研究背景

习近平总书记多次强调树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念。“绿水青山”如何转变成“金山银山”?面对当前自然资源供需存在矛盾、管理模式条块分割和管理体制机制尚不成熟等问题,应建立健全自然资源管理制度,持续保障基本自然资源开发供给,有效发挥资源管理和科技创新的综合效益,使自然资源在充分发挥其经济价值的同时实现绿色发展。

为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题,2018年3月,第十三届全国人大一次会议表决通过关于国务院机构改革方案的决定,成立自然资源部,作为国务院组成部门。自然资源部的主要职责是对自然资源开发利用和保护进行监管,建立空间规划体系并监督实施,履行全民所有各类自然资源资产所有者职责,统一调查和确权登记,建立自然资源有偿使用制度等。自然资源部的成立及其职责设置秉承了“山水林田湖草是一个生命共同体”的重要理念,体现了党和政府对自然资源开发利用和保护的重视,有利于加快自然资源开发利用由规模扩张向存量挖潜和质量效率提升的转变,为未来实现自然资源综合监管以及维持和改善自然资源数量和质量提供了组织保障。

制度基础

为满足农田、草原、(养殖)海域、森林、水资源和滩涂等自然资源的可持续发展需求,我国已对自然资源保护性管理制度开展相关探索,为基本自然资源统筹管理制度的建立奠定了基础。

1 农田资源

随着耕地萎缩和城市发展挤占农业用地的情况逐渐受到国家重视,为对基本农田实行特殊保护,国务院于1998年颁布《基本农田保护条例》,从法律层面定义了基本农田的概念,基本农田保护制度成为我国基本法律制度之一。

此后,关于基本农田保护的核心内容、划定技术、制度内涵和实施效果等的研究成果十分丰富,逐渐形成以耕地质量和数量保障为基准的选划技术流程和保护管理思路。国内学者认为基本农田保护的核心在于农田的质量(生产力)和数量,并从主体权益、分级管理、财政扶持和激励约束等多个方面研究政策制度对基本农田保护的重要作用;提出以多因素综合评价法、逐级修正法和LESA法等为主的质量评价方法,采取GIS和数学模型等质量评价分级工具,基本农田选划技术指标体系逐步完善,空间优化布局进入实证阶段。

自2008年至今,划定“无论什么情况下都不能改变其用途,不得以任何方式挪作他用”的永久基本农田,全面实施特殊保护制度,守好永久基本农田控制线上升为国家战略。2017年10月,永久基本农田作为“加大生态系统保护力度”的三条控制线之一,被写入党的十九大报告。目前我国基本农田保护制度体系基本完备,有效遏制耕地萎缩的趋势,为国家粮食安全和农业经济发展储备足量的基本资源和空间,永久基本农田成为最优质、生产能力最高的耕地。

2 草原资源

草原是重要的生产资料和畜牧业生产基地,同时负有保障国家生态安全和食品安全、维护民族团结、发展低碳经济以及保持生物多样性的多重使命。针对全国绝大部分草原正在不同程度退化]的情况,1985年《中华人民共和国草原保护法》规定国家实行基本草原保护制度,明确应当划为基本草原的7种草原类型,并实施严格管理。《农业部关于切实加强基本草原保护工作的通知》(农牧发[2006]13号)和《耕地草原河湖休养生息规划(2016—2030年)》(发改农经[2016]2438号)进一步对全国基本草原划定和保护等工作提出要求,即坚持经济社会和生态目标并重、生态优先,采取“禁、休、轮、种”等综合措施,确保基本草原总量不减少、质量不下降、用途不改变。2011年《内蒙古自治区基本草原保护条例》是全国首个地方性基本草原保护法规,山东省、青海省、贵州省、新疆维吾尔自治区和甘肃省等也积极开展基本草原划定试点工作。国内学者分析了我国基本草原保护面临的问题,完善了相关概念,并从法律制度、划定技术、保护措施和监督管理等方面展开较全面的研究。

3 (养殖)海域资源

养殖海域是重要战略资源,在食用蛋白供给方面日益表现出巨大潜力,同时承受其他产业用海挤占和海洋环境污染等压力。为此,《全国海洋功能区划(2011—2020年)》提出至2020年全国养殖用海保有量260万hm2的指标和稳定海水养殖面积的目标,但配套管理措施和方法尚不完善,针对养殖海域面积、质量和生态的综合管理仍处于研究阶段。

国内学者借鉴永久基本农田保护的经验,提出“海洋基本养殖区”和“蓝色基本农田”的概念,即为保有基本的海水养殖空间,国家根据一定时期的人口和海洋经济对海产品的需求以及海洋功能区划等相关制度确定的、不得挪作他用的海域和滩涂;主要任务和目标是管住、管好优质的宜养海域,充分保持、挖掘、扩大和保护海洋的食物生产能力。此外,相关研究预测和分析全国和沿海地区基本养殖用海的需求规模,为选划海洋基本养殖区提供技术支撑。

4 森林资源

我国实行保护发展森林资源目标责任制,以保障全国和地方的林地和森林资源保有量。根据国务院提出的“把林地与耕地放在同等重要的位置,高度重视林地保护”的要求,《全国林地保护利用规划纲要(2010—2020年)》提出“严格实施用途管制,认真落实林地分级管理”等措施。

5 水资源

我国主要依据《全国水资源综合规划》完善用水总量控制和定额管理相结合的水资源管理制度,强化用水需求管理。国务院明确提出“正确处理经济社会发展、水资源开发利用和生态环境保护的关系,通过全面建设节水型社会,合理配置和有效保护水资源,实行最严格的水资源管理制度”。2012年《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》(国发[2012]3号)进一步明确水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污3条“红线”的主要目标。我国生态文明体制改革也要求完善最严格的水资源管理制度,完善水功能区监督管理,建立健全节约集约用水机制,促进水资源利用结构调整和优化配置。

6 滩涂资源

为促进沿海滩涂的合理开发利用和保护,构建陆海一体、功能清晰的海岸带空间治理格局,原国家海洋局开展了省级海岸带综合利用与保护规划工作,对海岸带生态保护和综合整治、岸线开发利用和保护以及海域使用等发挥约束作用,在符合沿海滩涂资源环境承载能力和开发利用适宜性的前提下,保障海洋产业和经济发展对滩涂资源和空间的需求。

7 其他自然资源

为管理和保护至关重要的农业资源和生态资源,国务院发布《耕地草原河湖休养生息规划(2016—2030年)》,系统设置阶段性管理和保护目标,要求到2020年“有效恢复河湖生态空间,稳定湿地面积,耕地草原河湖生态功能改善,资源保障能力不断增强”。

“基本自然资源区”制度

我国《生态文明体制改革总体方案》提出“统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游,进行整体保护、系统修复、综合治理”,改革目标之一是“构建全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”,在全国实施资源总量管理和全面节约制度。本研究根据这一改革思路和我国自然资源管理实践经验,基于基本农田等典型自然资源,开展“基本自然资源区”制度研究。

1 基本自然资源的主要特征

随着人类认知的发展,自然资源的内涵和外延不断变化和完善,目前人们普遍认同自然资源具有稀缺性(有限性)、整体性(联系性)、区域性、多用性和社会性等共同特征。针对自然资源的开发利用和保护,既要符合其自然属性,又要与其社会属性相衔接,更好地协调二者之间的关系[22]。基于对“基本自然资源区”制度的前期研究,本研究归纳基本自然资源具有稀缺性、基础性、资产性和兼容性的主要特征。

1. 1 稀缺性

基本自然资源的稀缺性是指其总量有限或人均资源量低,难以满足长时期的人口增长和社会经济发展的需求。

1. 2 基础性

基本自然资源的基础性一方面是指其可为人民生活生产和社会运行发展提供最基本的物质保障,如粮油、淡水、布料、工业原材料和产业发展空间等;另一方面,是指其对国家长远发展具有关键性的重大战略意义,如基本农田可保障国家粮食安全,有利于在国际竞争中争取主动权。

1. 3 资产性

基本自然资源的资产性是指其可通过确权进入经济系统,使用权所有者通常可行使较完整的占有、使用、收益和处分权,并能在当前和未来获得直接或间接利益。此外,基本自然资源的资产性还具有特殊属性,主要体现在经济价值以外的生态服务价值以及与国家主权和领土完整相关的国家权益等方面。

1. 4 兼容性

基本自然资源的兼容性是指其兼顾生态服务和开发利用功能,二者浑然一体和相互影响。在生态文明建设的背景下,须将生态环境保护和资源开发利用放在同等重要的地位,既要开发利用好基本自然资源,又要保护好自然资源所在的生态环境。

2 “基本自然资源区”的概念

“基本自然资源区”是在“共抓大保护,不搞大开发”和“绿水青山就是金山银山”等重要发展理念的指导下,为保障人口增长和社会经济发展对农产品、木材和淡水等基础性、稀缺性自然资源产品的需求,在维护自然资源战略安全底线的前提下,基于生态文明发展要求和区域资源禀赋条件,科学合理选划的、兼具生产功能和生态功能的国土空间,主要包括基本农田资源区、基本草原资源区、基本森林资源区、基本水资源区和基本滩涂资源区等。

“基本自然资源区”制度是对划定的基本自然资源区实施严格管理,原则上不得更改基本自然资源用途,不得以任何形式占用、损毁基本自然资源,采取措施保障基本自然资源总量不减少、质量不下降、用途不改变;牢固树立“山水林田湖草是一个生命共同体”的理念,统筹各类重要自然资源,以发展和保护协调并进为思路,以科学规划、重点建设、高效利用和严格管理为原则,努力实现对基本自然资源数量、质量和功能的全面管理和保护,为建立健全生态文明体制改革下的自然资源管理制度提出新思路、探索新机制。

3 分类分区

自然资源种类繁多,性质和特点差异较大。为建立统一的基本自然资源统筹管理制度,须合理开展自然资源分类分区。根据开发利用的目的和用途管控的需要,可将全部自然资源分为公益性资产和经营性资产2个大类。①对于公益性自然资源资产(如自然保护区等),按其相应的公益目的和原则进行管理和保护,根据法律规定严禁开发利用;②对于经营性自然资源资产(如畜牧草场等),按其相应的经营目的和原则进行管理和保护,还可根据其功能的重要性实施特殊管控措施。基于基本自然资源的突出特点和功能定位,本研究建议将“基本自然资源区”归类为特殊的经营性资产,对其实施严格的管理和保护。这种分类方式有利于在“三区三线”划定的宏观格局下,形成以资源分类管控为重点的单元管控层,保障国土空间规划的落地和实施。

区别于以保护为主的自然保护空间(如国家公园、自然保护区、森林公园和湿地公园等)以及以开发利用为主的工业和城乡建设空间,“基本自然资源区”在制度设计和管理应用中既不能一味追求保护而舍弃发展,也不可将经济效益作为发展的唯一标准,而是应追求生态和生产功能的共同维持,从自然资源的数量、质量和功能等方面开展严格的空间用途管控。本研究针对农田、草原、森林、水和滩涂5类重要自然资源设置“基本自然资源区”,即基本农田资源区、基本草原资源区、基本森林资源区、基本水资源区和基本滩涂资源区。

3. 1 基本农田资源区

基本农田资源区主要以《基本农田保护条例》为依据,借鉴其管理要求和保护原则,划定范围包括经国务院有关主管部门或县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地,有良好的水利和水土保持设施的耕地,正在实施改造计划以及可改造的中、低产耕地以及蔬菜生产基地等。

3. 2 基本草原资源区

基本草原资源区在保障草原调节气候、涵养水源、保持水土和防风固沙等特殊生态功能的同时,保证重要放牧场、打草场(割草地)、畜牧业生产用人工草地和改良草地,饲草饲料地以及草种基地等的功能稳定。

3. 3 基本森林资源区

基本森林资源区聚焦森林资源的生产功能,主要包括以木材和竹材供应为主的材用林,以绿色产品供应为主的经济林以及以燃料供应为主的薪炭林;兼顾森林资源生态、景观和国防等功能,包括防护林(水源涵养林、水土保持林、防风固沙林、农田和牧场防护林、护岸林以及护路林等)和特殊用途林(国防林、实验林、环境保护林和风景林等)。

3. 4 基本水资源区

基本水资源区对已明确的可利用水资源(包括现有保留区、缓冲区和开发利用区等水功能区)开展分类用途管控:优先保障生活用水,严格保护饮用水水源地、备用水源地和应急水源地的安全;保障生态基本用水,即江河湖泊的流量和地下水的安全;保障粮食生产合理用水,优化配置生产经营用水,有效发挥水资源的多种功能;保障国家供水安全、粮食安全、经济安全和生态安全。

3. 5 基本滩涂资源区

基本滩涂资源区的主要功能为管住、管好优质水产养殖区,包括名特优品种养殖区、健康养殖区和水产种苗繁育基地等;保障清洁能源以及矿产和油气资源的可持续开发利用;严格依法开发利用和保护自然岸线;保障人民对生态旅游、休闲渔业和亲近海洋等方面的美好生活追求。

需要说明的是,包括海洋矿产资源和湿地资源等在内的其他基本自然资源,同样具有重要的开发利用和保护价值,但由于其目前尚不能确权,短期内难以进入资产化使用和管理阶段,同时因其本身的稀缺性和兼容性特征不明显以及制度探索不足等因素,暂不纳入“基本自然资源区”制度的研究范畴。随着自然资源开发利用和保护技术的不断发展,“基本自然资源区”应逐步吸纳具备条件的其他自然资源类型,从而进一步完善统筹管理制度。

4 制度设计

在国家大力推进生态文明体制改革的背景下,“基本自然资源区”制度整体统筹和规划重要自然资源和空间,为形成自然资源资产管理和国土空间用途管制工作格局提供理论支撑。

4. 1 明确功能和管理定位

功能定位方面,“基本自然资源区”制度是在生态文明体制改革背景下,涵盖全民所有各类自然资源资产的统筹管理制度;基于自然资源资产的战略需求,开展基本自然资源数量、质量和功能的全面管控,重点保障各类重要自然资源的基础性供给。

管理定位方面,在现有相关法律法规的基础上,进一步明确基本自然资源空间及其开发利用的管理权属和界限,适时推动针对“基本自然资源区”的专门立法工作,强化其管理约束力。

4. 2 融入国土空间规划体系

根据基本自然资源的类型和特征,构建定位明晰和功能匹配的“基本自然资源区”分类管理方法体系,并有机融入国土空间规划体系。构建与国家和地方各级国土空间规划相协调的基本自然资源管理政策框架,提出全国基本自然资源分类分区和监督管理指导方案,落实省级基本自然资源分区格局,省级以下层面则侧重指令性和约束性的空间用途和单元管控。

4. 3 严守管控底线

开展严格的基本自然资源空间用途管控,明确各类“基本自然资源区”的规模,设置“基本自然资源区”数量和质量的约束性指标,原则上不能改变其用途,不得以任何形式占用和损毁。确需占用的,须经严格审批,并根据“占补平衡”原则进行同等条件的资源补充,或按需缴纳恢复费用。

4. 4 注重制度衔接和统筹

“基本自然资源区”应在布局设计、调查研究和质量评价等环节,与国土空间规划、自然资源统一确权登记和自然生态空间用途管制等制度进行良好的衔接和统筹,形成构建国土空间开发利用和保护制度的合力。

4. 5 搭建信息平台

以改革过程中将要建立的国家统一空间规划信息平台为基础,有效利用现有自然资源数据,结合国土空间开发利用适宜性和资源环境承载能力评价工作,搭建基础数据、目标指标、空间坐标和技术规范统一衔接的基本自然资源基础信息分平台,构建重要自然资源开发管理数据库,为空间管理分析和决策提供全面和精准的信息支撑。

结语

目前我国各级各类自然资源管理和保护的法律法规门类多样,涉及自然资源开发利用、保护管理和监督检查等的相关规定体系庞大而复杂,在短期内实现自然资源的高效统筹管理存在难度。下一步应落实中央关于统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的要求,发挥国土空间规划的管控作用,加强自然资源的保护和合理开发利用,为保护和合理开发利用自然资源提供科学政策制度体系,逐步建立健全自然资源管理制度和市场配置体系。

本研究基于当前自然资源管理体制改革的迫切需求,选取5类重要自然资源,开展“基本自然资源区”制度研究,以期通过严格且明确的基本自然资源数量、质量和功能管控,保障国土空间的可持续发展。后续将继续开展相关研究,对不足之处予以补充和完善。