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作者：许一名（中国广播电视网络有限公司）

频谱资源的价值

电磁频谱被称为“21世纪的石油”，是人类社会运转所需的一项基础性资源。我们可以将它想象成一张密不透风、无处不在的隐形网，网中的每根线都可以自由移动，它们的作用是联接各个物体，一旦物体间产生信息联动（即发送—接收信息的设备运行时），这些暗线即被赋予活力。和各大电信公司在大街小巷、楼宇院落间布设的实体线缆一样，电磁频谱也能作为人们在进行如听广播、看电视、上网等行为时的传输介质。但与前者相比，它具有布设成本低、可穿透物体而不破坏其结构、无需维护、永不损耗四大优势。然而正是其“不可视、不可触”的特征，使开发利用这项资源并以此盈利的企业们在承认它的合法所有者（即全体公民），及向所有者支付合理报酬以获得资源使用权上有着难以跨越心理鸿沟。

每当国家组织频谱资源拍卖时，反对的声音就会响起：“频谱分配的最佳方式就是政府将它免费投向市场，然后自然会有人懂得如何开发利用它。”他们将政府比喻成一只贪得无厌、想尽办法从市场中吮取养分的吸血鬼，若其放手，资源就会得到更高效利用。幸运的是，世界上没有一个国家政府因受到反对者的蛊惑，而对这项宝贵的公共资源实施过无偿分配。在最以自由著称的美国2017年举行的600MHz频段拍卖会上，各大电信运营商共为84MHz带宽的频谱支付了高达198亿美元的费用。其中100亿将被转给那些放弃使用该频段的电视台作为补偿，70亿则被转入美国国库用来填补赤字。此例证明频谱资源具备相当高的价值，电信运营商在对其开发利用上有着行业优势，政府则可以将其掌管妥当，并有偿分配给最需要它的人，价格会由市场自动定出。

美国600MHz频段拍卖媒体报道标题

意大利广播电视频谱资源分配概况

1. 滞后的频谱管理机制

然而，意大利在对这项高价稀缺资源的管理上难称榜样，多年来始终未建立一个统一并持续更新的“频谱资源使用信息档案中心”，众多碎片信息散落于国家经济发展部、国家通信保障局、国防部及其它政府机关。第一部关于电视频段使用的“地籍册”2007年才被编纂出版，而第一部关于广播频段使用的档案册更是从2016年才由通信保障局开始组织编纂。经济发展部所能掌握的信息大部分是从各机构的抽屉、书架、旧文件袋中翻出的纸质文档，这使得他们难以对其进行系统整理、实时更新。

2. “频谱拓荒”带来的危害

从电视诞生直至上世纪80年代中期，意大利广播电视频段由国家广播电视公司RAI[1]管理使用，用来传输RAI电视台3套节目的模拟电视信号发射设备彼时均在ITU[2]合法注册并获得认证。但从80年代末国家对民营企业放开广播电视领域竞争参与权后，各大区[3]的私人机构犹如脱缰困兽，无视国内法规及国际公约，纷纷对闲置频段进行抢占。意大利政府将此现象比喻为“频谱拓荒”（源自18世纪末开始的美国西部拓荒运动）但无力制止，以致于国际电联不得不将意大利模拟电视新设备注册资格冻结近30年。

在2006年日内瓦国际电联大会制定数字电视相关法规时，意大利向委员会提交了含有24000多个数字电视信号发射设备的名单，其中20000个此前未在ITU注册的设备被委员会全部驳回申请资格。同时，ITU规定意大利只能使用8座具备国家级覆盖能力的数字电视复用信号发射塔，而在大区范围内禁止占用UHF段49个电视频道中的多数[4]，这远远不能满足意大利国内数量庞大的电视信号发射设备的胃口。实际上，意大利从未执行过这些规定，而是始终在各个大区内违规使用着UHF段全部49个频道。

2010年，意大利国内的模拟转数字电视工程进展将近过半时，通信保障局认为将意大利重新纳入国际正轨的时机已到，但他们的计划须建立在与周边各国签订一系列频段共享协议的前提上，协议签订的受挫使得意大利沦为2012年国际电联会议上唯一被排挤的西方国家，众多与周边国家关于频率干扰的问题悬而未决。

在模拟转数字电视工程落幕时（2012年7月4日），意大利国内共有19座国家级数字电视复用信号发射塔[5]，每个大区内约有18座地区级发射塔。一座地区级发射塔可传输6-10套节目，故每个大区平均传输108-180套节目。

相比之下，邻国法国在国内每个地区仅有8座可传输1-3套节目的发射塔，另有一座可传输4套节目的发射塔用于首都巴黎及周边地区的覆盖。这意味着意大利在2012年的发射塔数量是法国的2倍多，节目数量更是超出后者40倍。如此庞大的设备、节目数量不仅对资源造成严重浪费，也对周边国家的节目传输造成干扰[6]。直至2014年国际电联仍将意大利列为“特殊观察国”，并要求其支付罚款以弥补信号干扰对周边国家造成的损失。

3. 破除陈规酝酿转折

在如此情势下，意大利政府不得不开始制定一项着眼于长期利益的发展战略，以使其广电行业重新得到日内瓦（即ITU总部所在地）及国际舆论的认可。此战略旨在关闭、裁撤冗余设备频道，降低对周边国家的信号干扰；同时修改广电行业相关法规，加强对地区级内容生产者的财政支持，并将法规中有关内容提供方“对于频段的使用权”修改为“对传输能力的支配权”。这项改变根除了模拟电视时代遗留的弊病：即电视节目出版方只能在自己拥有的频段上传输节目。自此，节目制作者可将精力集中在内容生产环节，而频段拥有者可以站在中立视角传输多家制作者的节目。

革命性转变还是来自于欧盟2016年关于“腾退700MHz频段，并将其用作第五代移动通信网络（即5G）建设的先锋频段”[7]的决定。欧盟将5G时代的到来视为重新取得电信领域国际领先地位（相对于北美和亚太地区）的契机。在5G时代，基于电磁频谱的无线网络将与基于光纤的有线网络彻底融合，共同构成物联网、工业4.0、无人驾驶等未来愿景得以实现的基础设施，这预示着各大运营商对于频谱资源“近乎饥饿”般的需求，全世界几乎所有国家都出台了腾退部分频段用于5G网络建设的法案，欧盟更是计划在2020年内腾退多个频段共计1200MHz带宽的资源，来自700MHz频段的96MHz带宽之所以被率先考虑，要得益于视频压缩编码标准[8]和地面数字电视传输标准[9]的进化，最新的DVB-T2标准可以在传输同等画质的节目时，只使用当前一半的传输能力。

欧盟在前世贸组织总理事帕斯卡尔.拉米（Pascal Lamy）为首的顾问团建议之下，与大多数成员国的广播电视及电信运营商达成协议：700MHz频段腾退工作将于2020年6月底前完成，有特殊情况的国家可以酌情延长时限，但不得超过2022年6月底。到2025年，ITU将对地面数字电视的前景进行评估，以决定是否在2030年前腾退UHF段中的全部资源用于电信网络建设。然而，以法国为首的一些国家反对延长腾退时限，鉴于一国腾退的延迟将会拖慢邻国5G网络的建设进度。欧盟委员会在听取了反对意见后，虽保留了延时腾退议案的有效性，但规定延迟国必须在2017年底与所有邻国完成关于频率使用的双边协议签署。

与只需要在占用700MHz频段的8座发射塔中关闭2座并让另外6座改用其它频段的法国不同，意大利要完成腾退任务需进行3项工作：1.遵守国际电联的规定，从此只占用14个UHF段频道而不是38个[10]；2.减少境内国家级/地区级复用信号发射塔的数量，但不降低国内用户的收视体验；3.在不强制国内用户提前更换电视的前提下完成技术层面的更新换代。面临如此艰巨的任务，多出2年的腾退时限对意大利来说十分宝贵。通信媒体行业法律权威专家、米兰博科尼大学教授埃尔内斯托.阿帕（Ernesto Apa）评论到：“如果把广播电视行业视为整个通信领域产业链其中一环的话，腾退700MHz频段并将其应用在支持新技术发展、最大限度发掘频谱资源的经济潜能上，是广电行业必须做出的牺牲。可用资源的减少，只会成为广电行业引进新的传输标准、提升频谱资源利用效率的催化剂。”

从2017年6月起，意大利先是出台了一项法令，禁止销售不具备DVB-T2标准信号接受能力的电视终端（与北美、亚太地区广泛采用机顶盒解码方案不同，意大利境内销售的电视机通常已内置视频信号解码模块）。法案出台后，我们可以准确预测：到2020年底前，几乎所有意大利用户（除极少数长年不更换电视机的用户。对于该群体，意大利将效仿法国对他们发放补贴以帮助其更换设备）都至少拥有一台能接收DVB-T/MPEG 4格式信号的电视机。而到2022年底前，家中拥有至少一台能接收DVB-T2/HEVC格式信号电视机的用户比例将接近100%。

在经济发展部与通信保障局的共同努力下，意大利25年来首次与西班牙、法国、摩纳哥公国、梵蒂冈、瑞士、奥地利、斯洛文尼亚、克罗地亚、黑山共和国、希腊[11]签订了关于“边境地带频段共享”的双边协议（与马耳他的协议也即将签署，只余圣马力诺、阿尔巴尼亚、突尼斯3个非欧盟邻国待商谈），这样的成果仅在2年前都是不可想象的。通过以上协议的签订，意大利在广播电视领域不仅重新赢得了周边国家的尊重和认可，还争取到了2项便利条件：1.将2006年日内瓦ITU大会分配给意大利的UHF段可用频道数由“第勒尼安海域[12]11个、亚得里亚海域[13]13个、阿尔卑斯山区域[14]14个”提升为“第勒尼安及亚得里亚海域各14个、阿尔卑斯山区域15个”；2.在其它国家腾退700MHz频段后，意大利可以继续使用该频段中12个频道中的8个直至2022年底。

5G时代先声夺人

1. 五座5G试点城市

除700MHz频段的96MHz外，欧盟选定的5G网络建设先锋频段还包括3.5GHz频段的400MHz（3.4-3.8GHz）以及24.5-27.5GHz频段的3000MHz带宽[15]。从未以革新速度见长的意大利在5G试验阶段竟快人一步，迅速选定100MHz带宽（3.7-3.8GHz）作为试点频段，并将其运用在米兰、普拉托、拉奎拉、马泰拉、巴里5座城市，提前完成了欧盟“在2020年内建设一座5G城市”的目标。5座城市从北向南排布，涵盖了意大利国内经济发达、准发达及欠发达地区[16]，它们共同组成“世界最大的5G试验田”，引来了各大主流电信公司、高新技术实验室、大学及创业公司们的关注。

2. 5G频段拍卖

2018年9月13日—10月2日，意大利经济发展部举行了5G先锋频段拍卖会。在为期14天的紧张博弈中，各大电信运营商共为3个频段共1250MHz带宽资源（700MHz频段50MHz，3.7G频段200MHz，26G频段1000MHz）进行了171次出价，总成交额高达65亿5042万欧元，比通信保障局在拍卖会开始前预测的金额超出164%。仅3.7G频段的成交额就高达37亿5400万欧元，几乎是韩国和英国同频段拍卖会成交额的总和。

各频段成交信息详表

英、韩两国的3.7G频段拍卖会分别于2018年4月和6月举行

其中，意大利第一大电信运营商意大利电信（TELECOM ITALIA）及第二大运营商沃达丰（VODAFONE）均获得700MHz频段20MHz带宽，3.7G频段80MHz带宽，以及26G频段40MHz带宽；第三大运营商WIND TRE[17]获得3.7G频段20MHz带宽，26G频段40MHz带宽；第四大运营商—法国iliad电信[18]是此次拍卖中的黑马，他们早在拍卖开始前就支付了6亿7647万欧元预定了700MHz频段的10MHz带宽，并获得了3.7G频段的20MHz带宽，26G频段的40MHz带宽。而第五家参加拍卖的运营商FASTWEB[19]获得了26G频段最后的40MHz带宽。

在拍卖所得收入中，5亿8000万欧元将被支付给放弃使用700MHz频段的电视台作为补偿；至少1亿欧元将被用于支付用户更换支持DVB-T2传输标准的电视所需的补贴。意大利副总理、经济发展部部长迪玛约（Luigi Di Maio）在拍卖结束后承诺：“政府会将此次拍卖所得作为创造新一轮经济奇迹的启动资金。”

笔者注：

1．Radiotelevisione Italiana，隶属于意大利经济财政部，是国家公共广播电视机构，等同于中国的国家广播电视总台

2. 即国际电信联盟（International Telecommunication Union），总部位于瑞士日内瓦

3. 大区（Regione）相当于中国的省，意大利共有20个大区

4. UHF段指特高频（300MHz—3GHz），每个电视频道占用8MHz带宽

5. 在2015年媒体大亨卡伊罗（Urbano Cairo）宣布参与电视市场竞争后增加为20座

6. 实际上，意大利早在1997年出台的马卡尼科法案（以时任意大利邮政电信部部长Antonio Maccanico命名）中就规定：国家级和地区级节目数量比例应为1:2。若该法案被遵守，意大利国内应该有20座国家级发射塔，而每个大区最多有10座地区级发射塔

7. 700MHz频段指694MHz—790MHz共96MHz带宽的资源，意大利彼时共有12套电视节目在此频段上传输

8. 从MPEG2到MPEG4，在未来还将过渡到HEVC/H.265编码标准

9. 从DVB-T到DVB-T2，中国地面数字电视采用我国自主研发的DTMB标准

10. 2013年1月，UHF段中全部800MHz以上频道已被腾退

11. 这些国家皆与意大利在领土或领海相邻

12. 即亚平宁半岛西岸、西西里岛、撒丁岛领海

13. 即亚平宁半岛东岸领海

14. 即意大利北部与瑞士接壤地带

15．此频段属于SHF超高频，亦称毫米波频段，我们日常生活接触的微波属于此段

16. 米兰是意大利北部经济较为发达的伦巴第大区首府；普拉托位于中部准发达的托斯卡纳大区；拉奎拉是中南部阿布鲁佐大区首府；马泰拉和巴里则分别位于南部欠发达的巴西利卡塔大区和普利亚大区

17. 原为WIND和TRE两家公司，曾与TELECOM ITALIA和VODAFONE并列为意大利电信市场4巨头，2016年9月合并

18. WIND与TRE合并后进入意大利市场

19. 意大利固网宽带运营商，曾在2000-2010年间多次引领国内网速革命

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