改革开放以来中国法治建设经验回眸

改革开放40年来，中国法治建设积累了丰富的历史经验。这些经验取得了巨大的成果，对我国改革开放事业的进一步发展具有重要的意义。

1982年11月，彭真与出席第五届全国人大第五次会议的北京市代表在小组会上审议法案。

坚持中国共产党的领导

办好中国的事情，关键在党。中国法治建设能不能顺利进行，党的领导至关重要。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度最大的优势，是社会主义法治最根本的保证。在中国进行法治建设，必须坚持中国共产党的领导。这是总结改革开放40年来中国法治建设的理论和实践所得出的一条基本经验。

党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是社会主义法治的根本要求，是中国法治建设必须遵循的首要原则。只有坚持党的领导，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，把党的领导贯彻落实到法治建设全过程和各方面，国家和社会生活制度化、法治化才能有序推进，中国法治建设才能顺利进行。离开党的领导，中国特色社会主义法治体系、社会主义法治国家就建不起来，中国法治建设就会偏离正确的政治方向，失去坚强的政治保证。因此，在坚持党对法治建设的领导这样的大是大非面前，一定要保持政治清醒和政治自觉，任何时候任何情况下都不能有丝毫动摇。这是关系中国法治建设方向和成败的重大政治问题。

党和法治的关系是法治建设的核心问题。有人把坚持党的领导和法治建设割裂开来、对立起来，认为坚持党的领导就不能树立和维护宪法法律权威，坚持宪法法律至上就不应坚持党的领导，甚至还有人别有用心地提出“党大还是法大”的伪命题。事实上，在中国，党的领导和社会主义法治是完全一致的。社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。党的政策和国家法律本质上都是人民根本意志的体现。党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。党的政策通过法定程序成为国家意志便形成法律。党的政策成为国家法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策。因此，党和法、党的领导和社会主义法治是高度统一的。坚持党的领导是中国法治建设的题中应有之义和必然要求。

中国共产党在坚持对法治建设领导的同时，又自觉维护宪法法律的权威。从中共十二大开始，就在党章中明确规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”以后历次党的全国代表大会都重申党的组织和党员必须带头遵守宪法和法律，任何组织或个人都不得凌驾于宪法和法律之上，都不得有超越于宪法和法律之外的特权。在中国，党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党又自觉在宪法和法律范围内活动，真正做到了党领导立法、保证执法、支持司法，带头守法，成功实现了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

坚持抓住领导干部这个“关键少数”

政治路线确定之后，干部就是决定因素。各级领导干部是中国法治建设的重要组织者、推动者和实践者，他们的信念、决心和行动对于法治建设具有十分重要的意义。因此，要实现法治建设的各项目标和任务，必须紧紧抓住领导干部这个“关键少数”。

习近平总书记指出：“各级领导干部作为具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、司法权的人，在很大程度上决定着全面依法治国的方向、道路、进度。党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，主要是通过各级领导干部的具体行动和工作来体现、来实现。”这就清楚地说明了各级领导干部对法治建设的关键作用及肩负的重要责任。

正是由于各级领导干部在中国特色社会主义事业中的重要作用，因此，改革开放40年来，中国法治建设始终坚持抓住领导干部这个“关键少数”。为提高领导干部的法治观念和依法办事能力，中共中央从1994年开始举办法制讲座，到2001年7月，一共举办12次。全国人大常委会从1998年起，也开始举办法制讲座，到2005年底，一共举办18次。之后，中共中央政治局在集体学习和全国人大常委会专题讲座中，也多次安排有关法治的学习内容。这对推动全社会特别是国家公务人员学习法律知识、树立法治观念，起到良好示范作用。

在普法工作中，同样注重发挥各级领导干部的示范作用，带动全社会尊法学法守法用法。从“一五”普法到“七五”普法，始终把各级领导干部放在重点普法对象的首位，对领导干部带头学法、模范守法提出更多更高的要求。经过30多年的普法实践，领导干部学法用法制度不断完善，各地区各部门普遍建立党委（党组）中心组学法制度，把法治纳入干部录用和晋职培训内容，列入党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。通过重点普法，各级领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力得到切实提高，自觉守法、依法办事的意识和能力得到切实增强，在推进国家法治建设中发挥了重要作用。

2016年4月7日，中组部、中宣部、司法部、人社部四部门联合印发《关于完善国家工作人员学法用法制度的意见》，对完善国家工作人员学法用法制度作出全面部署，将国家工作人员学法用法制度规范化、长效化。国家工作人员学法用法是法治建设的基础性工作，是切实加强干部队伍建设的有效途径。四部门联合制定下发意见，进一步健全完善学法用法各项制度，大力推动国家工作人员带头尊法学法守法用法，切实提高运用法治思维和法治方式解决问题的能力，这是对改革开放40年来中国法治建设成功经验的自觉应用，对于促进全社会树立法治意识、厉行法治，具有重要意义。

坚持依法治国和以德治国相结合

习近平总书记指出：“治理国家、治理社会必须一手抓法治、一手抓德治，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。”这些论述深刻揭示了法治和德治在国家和社会治理中各自的重要作用，以及在中国法治建设过程中把二者结合起来的内在必然性。

“徒善不足以为政，徒法不能以自行。”国家和社会治理需要把法治和德治结合起来。法治与德治在社会功能上具有同一性。法治的社会功能是维护社会的公正和秩序，德治的社会功能是在此基础上引导民众追求更高的道德境界。没有法治，社会就不可能有公正和秩序。而没有公正和秩序，更高的道德要求就只能是一句空话。同时，法治和德治的根本宗旨也是一致的，都是为了社会的安宁稳定、国家的长治久安、人民的自由幸福，因而在功能上具有互补性。德治是用善恶荣辱等观念，评价个人、群体的思想和行为，依靠社会舆论的褒贬、个人内在的信念及良心上的自责来约束人的思想和行为，协调和处理人与人、人与社会之间的关系。法治奉行法律至上，依据法律来治理国家，国家的政治、经济、社会的活动以及公民在各个领域的行为都应依照法律进行。法律重行不重心，要求外部的协调；道德重心不重行，要求内心的善良。法治禁于已然之后，重在惩恶；德治禁于将然之时，重在扬善。法治的短处正是德治的长处，德治的短处也正是法治的长处。法治和德治在终结功能上可谓异曲同工，都是为了维持一个社会的正常运转，二者相辅相成、相互促进。凡是法律所要求和鼓励的行为，也是道德所要培养和赞扬的行为；凡是法律所禁止和制裁的行为，也是道德所要禁止和谴责的行为。法治是德治的权力支柱，德治是法治的精神支柱。

正因如此，改革开放40年来，中国在法治建设过程中，始终坚持依法治国和以德治国相结合。既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用。一方面大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，提高全民族思想道德水平；强化规则意识，倡导契约精神，弘扬公序良俗，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任。另一方面又发挥法治在解决道德领域突出问题中的作用，健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制。通过以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用，以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用，实现了法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。

坚持依法治国和依规治党有机统一

把依法治国和依规治党有机统一起来，是改革开放40年来中国法治建设的重要经验。习近平总书记指出：“全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”这虽然是从依法治国方面就国家法律法规和党内法规制度讲的，其实也道出了依法治国和依规治党相辅相成、相互促进、相互保障的内在联系。

依法治国的顺利推进，以依规治党为重要前提和根本保障。依法治国，首先要依法治官、依法治权，把权力关进制度的笼子里。各级领导干部在推进依法治国方面肩负重要责任。他们对法治建设既可以起到关键推动作用，也可能起到致命破坏作用。当前，各级领导干部的法治意识总体上在不断增强，但正如习近平总书记所说：“现在，一些党员、干部仍然存在人治思想和长官意识，认为依法办事条条框框多、束缚手脚，凡事都要自己说了算，根本不知道有法律存在，大搞以言代法、以权压法。这种现象不改变，依法治国就难以真正落实。”而要改变这种现象，从根本上要靠依规治党。只有依规治党，才能使各级领导干部树立起纪律和规矩意识，养成自觉遵守法律的习惯，带动全社会形成浓厚的法治氛围。这是依法治国顺利推进的重要前提和保障。

依规治党，需要运用法治思维和法治方式，健全党内法规制度，把国家法律法规和党内法规制度结合起来，把依法治国和依规治党有机统一起来，为依规治党创设良好的法治环境。改革开放40年来特别是中共十八大以来，党中央高度重视党内法规体系建设，不断扎紧扎密扎牢制度的“笼子”，先后制定了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党问责条例》，修订了《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党巡视工作条例》等50多部党内法规，基本形成以党章为根本，以准则、条例为主干的党内法规体系，为全面从严治党提供了有力的制度保障。

中国共产党在坚持纪法分开、纪在法前、纪严于法的同时，注重党内法规制度同国家法律法规的衔接和协调，把形成完善的党内法规体系作为中国特色社会主义法治体系的重要内容，纳入全面推进依法治国总目标，形成依法治国和依规治党相互促进、相互保障的良好局面，有力推进了全面依法治国和全面从严治党的深入开展。

坚持把立足中国国情与借鉴外国经验结合起来

进行社会主义法治建设，一要立足中国国情，二要借鉴外国经验，把二者有机结合起来。这是改革开放40年来中国法治建设的又一条成功经验。

各国国情的差异性，决定了各国的法治建设必然呈现多样性。因此，各国进行法治建设必须从本国国情出发。建设中国特色社会主义法治国家，也必须从中国实际出发，立足中国国情，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。我们有符合国情的一套理论、一套制度。我们是中国共产党执政，各民主党派参政，没有反对党，不是三权鼎立、多党轮流坐庄。这样的基本国情决定了我们只能走自己的法治建设道路，我国的法治体系必须跟这个制度相配套。只有这样，中国法治建设才能为坚持和发展中国特色社会主义提供有力的法治保障。这是事关中国法治建设性质和方向的重大问题。

坚持从中国实际出发，并不等于关起门来搞法治。中国在立足国情开展法治建设的同时，也抱着开放的胸怀学习借鉴世界上优秀法治文明成果。西方资本主义国家已有长达几百年的法治历史，建立起比较成熟完备的法治社会，同时也积累了许多对人类社会有益的文明成果和成功经验。其中许多成果和经验对中国法治建设不乏启发和借鉴意义，我们完全可以结合国情，学习借鉴。这样就可以少走弯路，加快法治建设的步伐。中国在立法方面，就注意吸收和借鉴外国经验。在民商法领域，民法通则、物权法、合同法等法律，兼采普通法系和大陆法系国家的诸多基本制度，吸收了国际通行的私法精神与立法原则，确认契约自由、意思自治与主体平等，保障公共财产和公民私人合法财产。在行政法领域，吸收了现代行政法治中通行的比例原则、信赖保护等原则。在刑事法领域，刑法和刑事诉讼法借鉴和吸收了国外罪刑法定和公开审判等现代刑事法治的基本原则和精神。针对刑事犯罪中出现的新情况，参照国外刑事立法经验，在刑事法律中规定了资助恐怖活动罪、洗钱罪、内幕交易罪、操纵证券期货交易价格罪、妨害信用卡管理罪等新罪名。中国在知识产权保护和环境保护的立法方面，也吸收了不少国外的立法经验。

但学习借鉴不等于简单的拿来主义，必须坚持以我为主、为我所用，认真鉴别、合理吸收，不能搞“全盘西化”，不能搞“全面移植”，更不能照搬照抄。

中国法治建设经过改革开放40年的发展历程，取得辉煌成就，积累了丰富经验。它所取得的显著成就，为今后法治建设打下了坚实基础；它所积累的历史经验，为今后法治建设提供了有益借鉴。

（作者系中国社会科学院当代史所研究员）

END