清华思客｜周光权：建立集中统一、权威高效的国家监察体制

作者按

2018年3月，第十三届全国人大第一次会议通过了《宪法修正案》。这次宪法修改，在“国家机构”一章中专门增加了监察委员会一节，在21条修正案中有11条涉及国家监察委员会。同时，这次会议还通过了《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）。我作为会议亲历者参与了这两部法律的讨论，在这里结合《宪法修正案》和《监察法》对我国监察制度改革的重要问题略作介绍。由于水平所限，不当之处，还请大家多批评指正。

一、宪法是设立国家监察委的顶层设计

我国监察体制改革的目标是要整合反腐败工作的资源力量，加强党对反腐败工作的集中统一领导，建立集中统一、权威高效的国家监察体制。监察制度改革的重要任务之一就是要设立各级监察委员会。

设立监察委员会，涉及国家机构职权的重大调整和完善，是一项重大政治体制改革，需要在宪法中对其做出顶层设计。这次的《宪法修正案》，对监察委员会的产生、组成、性质、地位、工作原则、领导体制，以及与其他有关国家机关的关系，都做出了规定。这些规定，为设立监察委员会，使之能依法行使职权、开展工作提供了宪法依据，也为制定《监察法》提供了宪法支撑。

二、《监察法》的主要内容

《监察法》所规定内容较为广泛，相对较为重要的内容包括以下方面。

1.明确规定要坚持党对国家监察工作的集中统一领导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。

2.实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。《监察法》在第1条立法目的、第三章监察范围中体现了这一要求。

鉴于监察“全覆盖”问题特别重要，这里稍微做一些介绍。《监察法》第15条规定，监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：

(1)中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员——法律法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的人员（如证监会工作人员）。

(2)法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，即各种“参公管理”以外的人员（如各级传染病疾控中心工作人员）。

(3)国有企业管理人员。其一，领导班子成员。如国有独资、国有控股企业（含国有独资和控股金融企业）及其分支机构的领导。包括设立董事会的企业中由国有股权代表出任的董事长、副董事长、董事、总经理、副总经理、党委书记、副书记、纪委书记、工会主席等；未设立董事会的企业的总经理（总裁）、副总经理（副总裁）、党委书记、副书记、纪委书记、工会主席等。其二，管理人员。即对国有资产负有经营管理职责的国有企业中层和基层管理人员，包括部门经理、副经理、总监、副总监，车间负责人等。其三，重要岗位上的管理人员。即在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员，包括会计、出纳等。其四，国有企业所属事业单位领导人员，国有资本参股企业和金融机构对国有资产负有经营管理职责的人员。

(4)公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员——领导班子成员、基层管理人员、重要岗位上工作的人（会计、出纳、采购、基建工作人员）、临时从事与职权相联系的管理事务的人员（评标委员会、采购或询价小组人员、受聘从事招生工作）。

(5)基层群众性自治组织中从事管理的人员（主要是从事救灾等款项的管理、社会捐助公益事业款物的管理、土地的经营管理、补偿款的发放、代征代缴税款、征兵及户籍管理，以及协助地方政府从事的其他管理工作）。

(6)其他依法履行公职的人员。

3.赋予监察机关必要职权，保证监察工作的顺利进行。《监察法》第3条规定，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。这与党章中规定党的纪检机关是党内监督专责机关相呼应。第二章第11条规定了监察机关履行监督、调查、处置职责。第四章规定了监察权限，包括原来行政监察法规定的一些权限和实践中行之有效的做法，具体有谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等12项措施，还有技术调查、通缉、限制出境等措施。

4.《监察法》规定了新的工作机制，即对监察对象采取留置措施。用“留置”取代“两规”，解决了长期困扰我们的法治难题，这是法治建设的重大进步，也是这部法律的亮点，对此规定各方面都很关注。留置是一种限制人身自由的措施，要严格依法进行。为规范留置措施的使用、防止滥用，《监察法》对此作了一系列规定：一是严格审批，设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委员会备案。二是要在规定的留置场所执行并进行管理。三是严格留置时限，不得超过3个月，特殊情况下，可以延长一次，但要经过严格批准，延长时间不得超过3个月，也就是最长不能超过6个月。四是采取留置措施的，如被法院判处管制、拘役和有期徒刑的，留置期限可以折抵刑期。

《监察法》还对保障被留置人员合法权益作出了规定：其一，在总则中关于监察工作要坚持的原则中规定“保障当事人的合法权益”；其二，规定监察机关发现采取留置措施不当的，应当及时解除；其三，采取留置措施后，除有碍调查的，应当在24小时以内，通知被留置人所在单位和家属；其四，保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务；其五，监察机关及其工作人员违反规定发生办案安全事故，或者发生安全事故后隐瞒不报、报告失实、处置不当的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理。

5.对监察机关和监察人员的监督规定。任何权力都要受到监督，监察权也不例外。“打铁必须自身硬”，必须强化对监察权的监督、制约：

（1）加强人大监督。规定监察机关应当接受本级人民代表大会及其常委会的监督。监督方式包括：听取和审议专项工作报告，组织执法检查，就有关问题提出询问或者质询。

（2）强化自我监督。规定了对监察人员违反规定打听案情、过问案件、说情干预的应当报告和登记备案，建立了监察人员的办案回避制度、“脱密期”管理和对监察人员辞职、退休后从业限制等制度；同时规定了对监察机关及其工作人员不当行为的申诉和责任追究制度。

（3）规定监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。

（4）监察机关在办案过程中与法院、检察院应当相互配合、相互制约。

三、国家监察制度改革与未来的相关立法计划

《监察法》实施后，监察权的行使涉及对原有法律中对有关国家机关职权划分的相应修改。