摘要:各地区、各部门结合此次国家机构改革,着眼于建设一体化高效运行的整体政府,在管理体制、运行机制、建设运维模式等方面积极探索创新,通过构建数据驱动的政务新机制、新平台、新渠道,全面提升政府履职能力,推动实现政府管理模式由分散向整体转变、由管理向服务转变、由单向被动向双向互动转变、由单部门办理向多部门协同转变,为数字政府改革建设扫清体制机制障碍。近年来,党中央、国务院陆续出台了《国家信息化发展战略纲要》、《“十三五”国家信息化规划》、《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》、《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》等一系列政策文件,围绕互联网+政务服务、大数据、云计算等方面,从信息化发展的不同角度、不同领域,通过相关政策的衔接配合,对互联网与经济社会融合发展作出重大战略部署和顶层设计,为数字政府改革建设指明了方向。

专访中央党校/国家行政学院电子政务研究中心主任、国家电子政务专家委员会副主任王益民

谢丽容 | 文

马克 | 编辑

2014年7月21日, 浙江政务服务网技 术人员在位于杭州 的一间办公室内工 作。他们来自不同的 网络公司,目标是打 造“云版”的浙江政 务服务网。 图/新华

《财经》:如何认识数字政府建设的意义?迄今为止,建设成效如何?

王益民:数字政府是数字中国体系的有机组成部分,是推动数字中国建设、实现经济高质量发展、再创营商环境新优势的重要抓手和重要引擎。近年来,各地区、各部门认真贯彻落实党中央、国务院的统一部署,高度重视并探索推动数字政府改革建设,将其作为引领数字化时代政府改革与治理能力建设的着力点和突破口,推动政府治理从低效到高效、从被动到主动、从粗放到精准的转变,取得了积极成效。

从总的情况看,部分地区数字政府改革建设初见雏形,有力推动了政府治理和服务模式创新,促进了依法行政和廉洁从政,提高了政府公信力和执行力。各地区各部门在探索发展过程中积累了不少宝贵经验,主要体现在以下三个方面:

一是强化顶层规划,有序推进数字政府建设。数字政府改革建设是一项系统性工程,需要革新理念、统筹规划、强化创新、稳步推进。近年来,党中央、国务院陆续出台了《国家信息化发展战略纲要》、《“十三五”国家信息化规划》、《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》、《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》等一系列政策文件,围绕互联网+政务服务、大数据、云计算等方面,从信息化发展的不同角度、不同领域,通过相关政策的衔接配合,对互联网与经济社会融合发展作出重大战略部署和顶层设计,为数字政府改革建设指明了方向。各地区、各部门以数字政府改革建设为突破口,推进政府数字化转型,创新优化推进机制,抓好顶层设计,为数字政府健康发展提供基础性和系统性支撑。

二是创新管理模式,加快破解数字政府建设体制机制障碍。各地区、各部门结合此次国家机构改革,着眼于建设一体化高效运行的整体政府,在管理体制、运行机制、建设运维模式等方面积极探索创新,通过构建数据驱动的政务新机制、新平台、新渠道,全面提升政府履职能力,推动实现政府管理模式由分散向整体转变、由管理向服务转变、由单向被动向双向互动转变、由单部门办理向多部门协同转变,为数字政府改革建设扫清体制机制障碍。

三是强化政务服务能力建设,注重提升人民群众获得感,有效确保数字政府改革成果落地生效。百姓的痛点就是改革的着力点,各地区将“互联网+政务服务”作为推进数字政府改革建设关键抓手,加快推进一体化在线政务服务平台建设,积极利用互联网技术, 不断完善服务渠道、丰富服务类别, 不断提升政务服务的精准化、人性化、均等化、普惠化、便捷化水平,变“群众跑腿”为“数据跑路”。网上政务服务已成为政府公共服务的重要载体和主要渠道。

《财经》:的确,“互联网+政务服务”在提升政务服务能力、优化营商环境方面取得了显著成效,这方面您能展开讲讲吗?

王益民:政府数字化转型是一个顺应信息化发展的循序渐进的过程,整个进程我概括为“探索(业务突破)→推进(区域推广)→组织(融合扩展)→重塑(价值重构)→发展(优化创新)”五个阶段,目前我们还处在第一阶段,即业务突破阶段。这个阶段的一个典型特征就是政务服务在政府数字化转型中率先突破,对数字化转型发挥了重要作用。

我们欣喜地看到,各地区、各部门按照党中央、国务院统一部署,将网上政务服务作为深化“放管服”改革、优化营商环境的重要抓手,取得了积极成效。涌现出浙江“最多跑一次”、上海“一网通办”、江苏“不见面审批”、广东“数字政府”改革、贵州“五全政务服务”、湖北“马上办网上办一次办”等创新经验,头雁效应作用明显,在全国发挥了标杆引领和示范带动作用,社会认知度和群众认同感持续增强。突出表现在以下几个方面:

一是枢纽作用不断强化,从“独唱”到“合唱”,平台建设全面提速。各地区、各部门以加快构建以国家政务服务平台为枢纽的“全国一张网”为目标,大力推进本地区一体化平台建设进程,全国一体化在线政务服务平台建设全面提速。目前,省级网上政务服务平台体系已基本建成,初步实现了政务服务的“多层纵向贯通、多面横向联通”,推动了政务服务整体质量提升。

二是创新实践层出不穷,从“盆景”到“风景”,头雁效应初步形成。经过几年发展,各地结合实际,探索出许多独具特色、深受企业和群众欢迎的好经验好做法。数据显示,省级政府层面,网上政务服务能力指数得分为“高”以上的地区,已由2015年的12个地区增加到2018年底的22个地区;重点城市层面,21个城市的网上政务服务能力指数得分为“高”以上。以“智能化、移动化、一体化、便利化”为标志的政务服务新模式不断涌现,人民群众的满意度不断提高。

三是服务深度显著提升,从“跑一次”到“不见面”,一网通办全面推行。各地区积极运用“互联网+”手段,为群众施公平之策、开便利之门,打通联系服务群众的“最后一公里”。截至2018年12月31日,32个省级网上政务服务平台提供的28105项省本级行政许可事项中,87.92%的事项已经具备网上在线预约预审功能,68.90%的事项通过网上受理、现场核验,实现“最多跑一次”;24.39%的事项可以通过网上受理、平台核验、快递送达,实现事项的不见面办理。

四是共享瓶颈初步破解,从“三难”到“五通”,营商环境明显改善。针对信息化发展中“互联互通难、数据共享难、业务协同难”的“老三难”问题,各地区以“上网是原则、不上网是例外,联网是原则、孤网是例外”为要求,整合对接各级网上业务办理系统、实体大厅运行系统,深入推动“用户通、系统通、数据通、证照通、业务通”一体化的“五通”服务,将原来孤立运行的“小系统”重构为标准统一、整体联动、业务协同的政务服务“大服务”,以数据共享和协同治理重塑系统性、整体性。

2018年8月27日, 在河北省邯郸市曲 周县政务服务中心, 民众向智能机器人 咨询业务。图/中新

《财经》:这几年各地政府纷纷成立大数据局等数据管理机构,该机构发挥了哪些作用?在功能定位上又有哪些认识误区,应当如何改进?

王益民:大数据局的设立是新一轮信息技术发展和新一轮行政体制改革结合的特定产物。近年来,浙江、福建、山东、重庆、河南、广东、吉林、贵州等20多个省市均设立了省级数据管理机构。根据各地机构改革方案,截至目前,全国有21个省(自治区、直辖市)成立了与大数据有关的工作机构。其中,有6个以“大数据”等为主要名称,有5个同时以“政务服务”和“大数据”等为主要名称或同时挂两块牌子。

从发展现状和取得的成效看,大数据局在机制和技术上的枢纽作用正在逐步显现。大数据管理部门大多承担起了统筹信息化建设、信息基础设施建设、大数据发展规划、数据汇聚、产业融合、政策措施和评价体系等相关工作。大数据局注重整合相关部门数据资源管理、大数据应用和产业发展、信息化等职责,统筹推进数字政府改革建设。

但目前业内对大数据局仍有一些认识误区,大数据局的发展也确实受到各种客观因素的影响。大数据局作为一个新事物,其职能的定位是一个逐步清晰的过程。从名字上说,应该更注重强化数据管理的职能,从这个意义上看,应该叫大数据管理局。不可否认,有些地方确实存在着“收数据,分发数据”的现象,甚至有些地方大数据没有数据,数据价值难以发挥出来。从理想状态看,大数据局不应该仅仅是数据的收发者,更应该承担起统筹政务服务、政务协同及数据互联互通,让大数据在聚合的状态下发挥更大作用。

国务院印发《促进大数据发展行动纲要》以来,大数据在推进政府数据开放共享、推动资源整合、提升政府治理能力的作用日益凸显。各地区采取多种举措统筹推进协同治理,特别是注重智慧城市、“互联网+政务服务”、“互联网+监管”、社会信用体系等一系列基于大数据的政府治理创新实践。大数据在全面帮助政府提升宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务等领域的治理水平,进而在推动政府治理能力现代化进程中发挥着重要作用。

目前,各地区在大数据局改革方面取得较快发展,精彩纷呈。比如浙江省出台了数字化转型标准化建设方案;广东省大力推进政务信息化建设体制改革,构建“管运分离”的数字政府改革管理新体制;上海市全面推进 “一网通办”,加快建设智慧政府等等。这些改革举措,具有鲜明的地方特色,在体制机制、运作模式、业务统筹等方面给其他地方提供了成功的经验借鉴。

《财经》:中央对数字政府建设做了顶层设计,各地方政府也在积极实践,您对地方政府的数字政府建设有何观察与思考?

王益民:一年多来,很多地方发布了推进数字政府的相关规划和实施方案。比如浙江省发布了《浙江省深化“最多跑一次”改革推进政府数字化转型工作总体方案》、广东省发布了《广东省“数字政府”建设总体规划》、湖北省发布了《湖北省关于推进数字政府建设的指导意见》等,形成了不同的数字政府建设模式与特色,主要体现在以下几个方面。

一是以机构改革为突破口打造整体政府。广东省数字政府改革建设从体制机制入手,构建“管运分离”的数字政府改革管理新体制,打破各部门、各条块自成体系、自我封闭造成系统不通、业务不通、数据不通的困局,努力破解数字政府改革体制机制障碍。湖北省成立了省数字政府建设领导小组,重新整合成立省政务管理办,将涉及政府职能转变、数字政府建设、政务服务、政务公开、电子政务等职能优化整合,由一个部门统一管理统一行使,通过建立统一、精简、高效的组织领导和行政管理体制,为企业和群众提供更加高效便捷的政务服务。

二是以政务服务为牵引推进政府数字化转型。浙江省以“互联网+政务服务”为抓手,持续推进“四张清单一张网”和“最多跑一次”改革,推进政府职能数字化转型,打造整体协同、高效运行的数字政府,实现政府决策科学化、治理精准化、公共服务高效化。上海市全面推进政务服务“一网通办”,实现政务服务以部门为中心向以用户为中心转变,群众和企业办事线上“一次登录、全网通办”,线下“只进一扇门、最多跑一次”。

三是以数据融合为驱动引领数字政府建设。贵州省以建设国家大数据综合试验区为契机,深入实施“聚通用”,推进系统整合、数据共享、流程再造、重心下沉,破解痛点、堵点和难点问题,全面构建线上线下相融合的创新服务体系,打造“服务到家”品牌。福建省把“数字福建”建设作为一项重大战略工程持续推进,引领和推动经济发展、社会治理、百姓生活等方方面面的变革,以信息资源的整合共享和信息技术的创新应用为抓手,推进数字政府建设。

《财经》:数字政府的发展趋势是什么?

王益民:数据已经成为数字政府和智慧社会的关键基础设施,成为驱动创新和引领发展的先导力量,是数字政府治理的核心。通过数据资源规划与共享,实现数据驱动下的治理与协同,以提高政务服务水平、优化营商环境、提升政府整体运行效能,建设整体协同、运行高效、服务精准、管理科学的数字政府。注重人工智能、工业互联网、5G、机器人等新兴领域新业态发展对数字政府、智慧社会和数字中国建设的能动作用。

政府数字化转型是引领经济社会高质量发展、落实网络强国战略、加快建设数字中国的必然要求。通过数字治理、数字服务和数字创新,将推进国家治理体系和治理能力现代化,实现科学决策、协同治理和优化服务。

优质高效的政务服务是数字政府价值的直接体现。政务服务要以当前供给侧为主向供给侧和需求侧并重转变。以人民群众需求为起点,通过新技术应用不断创新政务服务模式。要充分了解使用服务的群体以及他们想做什么,以便构建一个对他们更有效的服务。

通过统一身份认证、电子签名、电子证照等以用户为中心设计服务和业务流程,使得政府工作人员更有效地履行职责,公众能够更快、更好地获得服务。

《财经》:针对数字政府的发展趋势,您对各地推进数字政府建设有什么意见或建议?

王益民:一是加强数字政府建设的顶层设计。众所周知,传统电子政务经过多年的发展面临着信息共享难、业务协同难,打通“烟囱式”系统间交互的协作成本高等问题,不利于业务的沉淀和可持续发展,造成数据的综合价值和深度挖掘价值没有得到体现。这就需要各地通过统筹规划,协调各方面利益,减少数字化进程中的障碍,为公众提供更加优质的服务。

研究表明,政府的数字成熟度与一个明确的数字战略之间存在着紧密的联系。具有明确和一致数字化战略的政府部门,更有能力应对机会和威胁,并能够创造协作和创新的文化。

二是充分发挥数据管理机构的作用。数字政府建设的重点是通过数字化转型和创新性战略,实现跨层级、跨地域的一体化协同,塑造更加灵活和有弹性的整体政府形像,创造可持续的公共价值。设立数据管理机构是政府迎接数字时代的一项重要治理创新,是建设数字政府的重要举措,要充分发挥好数据管理机构的作用,强化数据资源统筹规划、分类管理、整合共享,为各级政府及其部门开展大数据分析应用提供数据支撑。

三是用数据驱动决策。利用数据科学决策,预测政策需求和规划未来,是数字政府的核心目标。以数据、算法和人工智能为中心,进行科学准确的决策,“用数据说话,靠数据决策,依数据行动”。不断培育经济新动能、构筑竞争新优势、改善民生新服务。

四是以公众为中心推动政务服务的设计与创新。提供优质高效的政务服务是践行以人民为中心的发展思想、建设服务型政府的内在要求。目前,各地要积极探索政务服务 “好差评”制度,充分考虑公众需求,不断促进政务服务质量的提高。

五是要大力提升公务人员的数字素养。数字政府建设,核心在人。培养数字化思维,提升公共部门的数字素养,是数字政府建设的关键。要从实际出发,分层次有步骤提升公务人员的数字素养,改善社会包容,缩小数字鸿沟。

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