审判要旨

被申请人虽没有对举报事项进行处理的职责，但是负有通报其他国家机关的职责，应当履行。被申请人未按照法定履职方式履职，尽管已由其信访部门电话告知申请人相关事项，仍构成行政不作为，应当按照立法要求正确履职。举报事项的处理虽不属于被申请人职责范围，但根据依法行政和良好行政的基本要求，被申请人应当对举报人的请求予以积极回应，做出书面答复。

基本案情

申请人：时某某、孙某某

被申请人：某区人民政府

申请人因不服被申请人不履行法定职责，向行政复议机关申请行政复议。

申请人认为，申请人向被申请人实名举报中国人民武装警察部队总部、财务部、营房部拨款，指使武警某指挥学院2014年4月在未取得土地权属证和施工许可证的情况下，在某市国土资源局某分局立案查处中未结案的地块上擅自扩建、改建、新建65000平米违法建筑的事实，要求被申请人依据《中华人民共和国人民武装警察法》的规定办理并书面答复申请人。但被申请人始终未向申请人作出答复。

被申请人认为，被申请人于2015年11月收到申请人的实名举报信，并于2015年11月26日将该信件转到某区信访办公室办理。依据《信访条例》第四条、第二十二条的规定，某区信访办公室于2015年11月27日下午2:30分左右通过电话向信访人时某某告知该信件中反映的问题不属该区行政管辖范围，建议其向有权处理的机关进行投诉。请求复议机关驳回申请人的行政复议申请。

行政复议机关认为，根据《中华人民共和国人民武装警察法》第三十条的规定，公民、法人和其他组织对人民武装警察的违法违纪行为，有权向县级以上人民政府及其有关部门或者人民武装警察部队检举、控告；根据《中华人民共和国人民武装警察法》第三十一条的规定，被申请人具有依法接受并通报有关人民武装警察违法违纪举报事项的职责。本案中被申请人接到申请人举报信件材料后，将该举报事项转交其信访办公室办理。某区政府信访办公室电话告知申请人时某某依据《信访条例》的规定，该事项不属于被申请人管辖范围。被申请人未依据《中华人民共和国人民武装警察法》的相关规定将该举报事项及时通报人民武装警察部队，亦未向申请人孙某某作出任何形式的回复，属于行政不作为，应当责令其履行法定职责。因此责令被申请人某区人民政府自接到复议决定书之日起60日内履行法定职责，按照《中华人民共和国人民武装警察法》的相关规定办理申请人时某某、孙某某的举报投诉事项，并将处理结果书面告知申请人。

焦点问题评论

一、首先需要明确的几个问题

本案涉及行政不作为问题。不作为案件近年来无论是在行政复议还是在行政诉讼中，都呈现出上升趋势。这与近年来公民投诉举报要求行政机关履职查处违法行为的数量增多有关，尤其土地、工商、质监等部门，由于职业打假人群体的存在，接到要求执法机关履职的投诉举报信件电话量很大，处理起来难度比较大。还有部分区县政府开始接到公民来信要求履行区政府履行依法行政职责。目前，一些部门制定了对公民投诉举报如何处理的规定，更多部门则缺乏具体处理规定，一旦处理不当，很容易引发后续举报人以执法机关不作为向复议机关申请复议或者向人民法院提起行政诉讼，要求执法机关履行法定职责。那么，什么是行政不作为？行政不作为的构成条件包括哪些？复议机关与人民法院通常根据什么标准来认定行政不作为？这是我们分析本案首先需要明确的几个问题。

（一）行政不作为的内涵及性质。

行政不作为是指行政机关在法定期限内没有履行其应当履行的法定职责。行政不作为是行政违法的一种形态，一般在违法意义上使用这个概念，这一点既体现在教科书中，也体现在相关立法中。1989年《行政诉讼法》没有直接使用不作为这个概念，但是在条文中规定了不作为的具体表现形态，如受案范围条款中的“申请行政许可，行政机关在法定期限内不予答复”等。2000年最高人民法院在《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》中第27条规定了“起诉被告不作为的案件中”，第56条中规定了“起诉被告不作为理由不能成立的”，不作为案件作为行政诉讼案件的一种独立类型，得到明确。《行政复议法》也没有直接规定行政不作为的概念，也是在受案范围中有关于不作为的具体形态的规定，如“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的。”

（二）行政不作为的构成要件。

行政不作为的构成要件在学理上存在着较大的分歧，但是在行政案件的审理中，复议机关与人民法院对行政不作为的构成要件的认识还是比较明确的。《行政复议法》与《行政诉讼法》虽然没有直接规定行政不作为，但是通过受案范围、证据规则、裁判方式等相关条文明确了不作为案件的审理要点，这些审理要点成为行政不作为的构成要件。行政不作为的构成要件主要包括：（1）前提要件。指行政机关应负有法定应当作为的义务。法定作为义务中的法的范围有两点需要注意：其一是包括法律、行政法规、规章和规范性文件所规定的法定义务。其二是指行为法上的具体作为义务，通常规定在行政管理法律中，如果仅有组织法上关于该类机关职责的概括性描述，不构成法定作为义务的依据。（2）客观要件。指行政机关没有履行其应当履行的法定职责，对依申请履职的情形，还需要公民、法人和其他组织已向行政机关提出了履职申请。行政机关在法定期限内没有实施任何行为，认定其没有履行法定职责，一般不存在争议。行政机关实施了一定行为，是否仍构成不作为往往容易引发争议。对这个问题的判断涉及执法机关裁量权行使的问题，需要结合个案进行判断，但是如果法律对行政机关履职方式和履职要求有明确规定时，行政机关没有按照法定履职方式和履职要求履职的，即使实施了一定的行为，仍构成不作为。（3）主观要件。指行政机关有履行职责的能力和条件。如果行政机关因为客观原因或者客观条件不具备而未能履职的，不能认定构成不作为。行政机关履职没有达到预定执法效果的，属于执法效能不足的问题，也不能认定为不作为。

二、确定裁判要旨的理由

行政不作为在实践中的表现形态十分复杂，一方面是因为行政管理涉及的法律层级多、数量大，行政机关是否具有法定职责的判断因而有一定难度；另一方面是因为行政机关是否已履行法定职责的判断易引发争议。本案复议机关认定被申请人构成行政不作为基于其没有履行两项法定职责，分别对应前面两个问题：第一项是没有履行《中华人民共和国人民武装警察法》第三十一条规定的通报职责；第二项是仅由其信访部门电话告知和建议申请人向有权处理机关投诉，未向申请人孙某某作出任何形式的回复。这两个问题都比较有典型意义，可以帮助我们丰富对行政不作为的判断。

（一）被申请人虽没有对举报事项进行处理的职责，但是负有通报其他国家机关的职责，应当履行。

行政机关的法定职责包括两类：一类是在法律授权范围内自己直接对外进行行政管理的职责，本案申请人举报的事项涉及对中国人民武装警察部队总部、财务部、营房部违法行为的处理，不属于被申请人职责管辖范围，被申请人认为自己无权进行处理是符合职责法定原则的。另一类是协助其他机关对外进行管理的职责，后一类职责是基于行政整体性原则和有效管理公共事务的需要而产生的。为有效进行管理，一方面需要对行政机关乃自不同国家机关之间进行职责分工，各司其职，另一方面又需要机关之间形成合力，共同完成公共管理，前者通过实体法解决，后者则通过程序性合力机制实现。因而，行政机关对不属于自己法定职责内的事项，不能简单置之不理，需要根据相关立法的规定，移交、移送或通报给其他有权机关进行处理，防止公共事务处于无机关处理的状态。根据《中华人民共和国人民武装警察法》第三十一条的规定，本案被申请人在接到公民、法人或其他组织对人民武装警察违法违纪行为的检举、控告，或者发现人民武装警察在执行任务中有违法违纪行为的，应当及时通报人民武装警察部队。被申请人接到申请人对中国人民武装警察部队总部、财务部、营房部违法行为的实名举报材料后，没有履行其向人民武装警察部队进行通报的职责，属于行政不作为中没有履行法定职责的情形。

（二）被申请人未按照法定履职方式履职，尽管已由其信访部门电话告知申请人相关事项，仍构成行政不作为，应当按照立法要求正确履职。

申请人的举报虽然以来信方式提出，但其内容并非针对被举报人职务行为提出信访，而是要求被申请人履职查处被举报人的违法行为。被举报人属于人民武装警察部队，《人民武装警察法》对此种情形中被申请人的履职方式有明确的规定，被申请人应当按照《人民武装警察法》的规定将举报事项通报给人民武装警察部队。但是，被申请人并未向人民武装警察部门进行通报，而是交由其信访部门按照信访事项予以处理，不符合履职的具体规定。因此，尽管被申请人针对申请人的举报，已经做出处理，但是由于其履职不符合履职的具体要求，视为没有履行法定职责，构成行政不作为。

（三）举报事项的处理虽不属于被申请人职责范围，但根据依法行政和良好行政的基本要求，被申请人应当对举报人的请求予以积极回应，做出书面答复。

目前很多立法仅仅概括性规定公民可以向执法机关投诉举报，要求执法机关履职查处违法行为，但对执法机关如何处理公民投诉举报缺乏具体规定。但是，这并不意味行政机关可以对公民举报投诉不作任何回应。立法授权公民向行政机关进行举报，其目的在于通过公民的参与发现更多执法线索，更好启动执法程序，保障法律法规得到有效实施。根据法律授权公民举报的立法目的，以及依法行政和良好行政的要求，行政机关应当对公民的投诉举报有所回应，回应的实体内容可以根据具体情况确定，但是程序上行政机关应当有正式的书面回应，一方面体现对举报人的尊重，另一方面也证明对该举报投诉已经做出处理。本案申请人举报的事项虽不属于被申请人职权管辖范围，但应当给予申请人正式的书面答复，仅由其信访部门电话告知申请人，既不符合法律规定，也显得随意性较大。

办案体会

透过本案涉及的几个主要问题，行政机关在收到公民投诉举报要求履职查处违法行为时，需要注意以下几个方面的问题，防止对投诉举报处理不当，构成行政不作为：

（一）对举报投诉事项不属于本机关职权范围的，不能简单认为不属于本机关职权范围，就不存在不履行法定职责的问题。

行政机关的职责是多方面的，既要积极履行本机关所负有的对外进行管理的法定职责，也要对不属于本机关职权范围的事项，查明相关法律是否要求移送、移交、通报其他有权机关进行处理，相关法律有规定的，就应当履行移送、移交、通报处理的职责。

（二）相关法律对如何履职有明确规定的，应当按照法定履职方式履行职责，正确履职，避免对公民投诉举报事项已经做出处理，却因为不符合履职要求，仍然被认定为没有履行法定职责。

特别要注意避免将履职举报投诉交信访部门作为信访事项处理的作法。很多履职举报投诉以来信的方式提出，但并非以来信方式提出的诉求都属于信访事项。《信访条例》第二条关于信访的定义十分宽泛，第十四条对信访事项做了进一步明确：信访人对行政机关及其工作人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服行政机关及其工作人员职务行为的，可以向有关行政机关提出信访事项。履职举报投诉并不针对行政机关的职务行为提出，此时尚未有职务行为存在，仅因为以来信方式提出就纳入信访渠道处理过于简单。一些部门如工商、质监对处理公民履职投诉举报就有明确的处理机制规定，并不纳入信访渠道处理，而是按照执法程序进行处理。此外，根据十八大之后信访法治化的调整思路，信访事项实行分类处理，能够通过法定途径处理的信访事项都纳入其他法定途径处理，其他法定途径无法处理的，才纳入信访渠道进行处理。信访的治理思路是作为化解社会矛盾的兜底机制，不应扩大信访的适用领域。

（三）不管本机关是否具有处理举报投诉事项的法定职责，接到公民履职投诉举报后都要对举报人的投诉举报进行回应，做出书面答复。

答复的内容可以视情况而定，但是要做出书面答复，本案复议机关即因被申请人没有对举报人做出任何形式的答复而认定其没有履行法定职责，属于行政不作为。此外，从国家立法发展趋势来看，随着《行政程序法》和《行政执法程序条例》立法的推动，对公民投诉举报履职的处理程序将在统一立法中规定，这一问题将随着国家立法的进一步完善得到更好解决。

注：本文仅供读者研究交流之用！

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