被罚34.7亿元的鲜言A股闹剧落幕，但资本市场清理“毒瘤”的行动还在继续。一方面，更多的问题通过高效、科学的监管手段得到暴露；另一方面，监管仍需以法治为依托进行完善。而这又是一项复杂的系统工程。随着《证券法》修改征求意见，伴随着诸多争议和建议的这项改革又如何走向深水区？为此，《经济》记者采访了多位金融专家和参与立法的学者。

《经济》杂志、经济网记者梳理了2019年以来证监会开出的罚单，共计84份行政处罚决定书，8份市场禁入决定书，发现信息披露违规和内幕交易问题是证监会打击的两个重灾区，几乎涵盖了90%以上的罚单内容。

揭开两张“牛皮癣”

证监会一直对上市公司信息披露违法行为保持高压执法态势。“有一些企业的实际控制人或管理人员，利用信息的不透明牟利，一些应该透露的不透露或者延期公布，一些利益相关者用信息优势投资股市。另外一种情况就是信息造假，一些经营情况不真实，误导投资者等。这两种情况都比较恶劣，本质原因是他们利用信息的不透明炒作了股价，让投资者尤其是一些中小投资者遭受损失。”中国人民大学重阳金融研究院研究员卞永祖在接受《经济》杂志、经济网记者采访时表示，虚假消息的来源不局限于上市公司主动造假，也有一些别有用心的坐庄的投资者试图通过网络影响股价来牟利。

例如2019年9月，证监会依法对王驾宇内幕交易“神州数码”案作出行政处罚，没收王驾宇违法所得2168268.35元，并处以6504805.05元罚款；依法对张勇、周美林、郭梅高、卢英俊、龚彩霞5人内幕交易“东阳光科”案作出行政处罚。在神州数码筹划发行股份及支付现金购买资产并募集配套资金的内幕信息公开前，王驾宇与内幕信息知情人郭某联络，并控制账户集中买入“神州数码”，交易行为明显异常，且无合理解释。在东阳光科拟发行股份购买东阳光药内资股股份的内幕信息公开前，内幕信息知情人张勇告诉其配偶周美林此次资产重组计划，并建议周美林买入“东阳光科”，二人分别通过本人账户交易了“东阳光科”；郭梅高、卢英俊及龚彩霞在该内幕信息公开前，与相关内幕信息知情人存在联络接触，并分别通过本人账户交易“东阳光科”，交易行为明显异常，且无合理解释。

对于编造、传播虚假信息，证监会也屡开重磅罚单。8月19日，证监会对陈毅衡、林文全、吴化章、王夏儒4人分别处以20万、12万、12万、12万元罚款。原因在于，2019年1月28日，陈毅衡编造了“彭博社讯，新任证监会主席易会满在记者招待会上表示，2018年大批量的上市公司暴雷与不市场化的监管制度有很大关系，2019年主要工作是推行做空机制，完善退市制度，让欺诈发行、财务造假的公司无处藏身，并鼓励保险资金、银行理财资金长线投资股票市场，维护资本市场稳定”的信息，并自当日23:23起，以其本人微信号发布在9个微信群中。此后该虚假信息在多个QQ群、微信群中被转发、传播。

此后，林文全、吴化章、王夏儒3人传播虚假信息，虚假信息广泛传播，严重扰乱证券市场秩序。证监会决定，对吴化章、王夏儒、林文全3人传播虚假信息的行为分别处以12万元的罚款，对陈毅衡编造、传播虚假信息的行为处以20万元的罚款。

“从交易所的角度来讲，信息披露也是今年监管的重点，给上市公司发问询函的数量每年递增的速度非常快，比如2015年全年问询函可能才一二百份，到了2018年一年问询函已经到了千份，每年都保持百分之二三十的增速。”北京理工大学公司治理与信息披露研究中心主任张永冀向《经济》杂志、经济网记者表示，信息披露问题关注的重点主要有两块，一是财报问题，二是重组问题。据他统计，涉及财报的问询函、关注函、监管函、警示函占比逐年提升，从2015年的1/4到现在的2/3。受到如此“关注”是因为财报问题犹如一颗地雷。

“ST抚钢2010年到2017年期间涉及财务造假，但2018年才开始立案调查，现在应该算是调查结果公布了。从财务信息来看，其实没有绝对真实的会计信息，比如今年收入多记一点或少记一点，把以前的挪到后面来，或者把以后的挪到前面来。在一个特定的会计期间，不管是收入还是利润，没有可丁可卯的，如果每年都在调，日积月累这个问题就会越来越大，所有的财务问题肯定会在后面的某一个期间集中爆发出来，冰冻三尺非一日之寒，会有一定的滞后性。”

“信息披露违规和内幕交易可以说是两张‘牛皮癣’，反映的是同一个问题，诚信。上市公司的诚信是上市公司质量最重要的组成部分，没有诚信去谈上市公司质量就是空谈，所以我们在讲提高上市公司质量的时候首当其冲的就是诚信。另外一方面，它反映的是法治，上市公司的违法比较多地集中在信息披露和内幕交易上，这充分反映了我们的上市公司整体质量确实不高。”在武汉科技大学金融证券研究所所长董登新看来，上市公司的质量最根本的问题就是诚信问题和法制问题，也就是所谓的诚信意识和法制意识，可以说是一个底线要求，既是法律的底线，也是道德的底线，这种严重问题的背后确实是令人担忧的。

董登新向《经济》杂志、经济网记者表示，信息披露的违规和内幕交易屡禁不止的原因，主要还是违法成本过低，归根结底就是投资者不善于拿起法律的武器主动维权索赔，“这是一个最大的悲哀，如果投资者因为上市公司和相关责任人的信息披露违规和内幕交易而导致损失，只要投资者能够踊跃拿起法律的武器维权索赔，甚至让他倾家荡产，那我想没有任何上市公司还有如此大的胆子去犯罪违法”。

打击银行违规销售基金

除此之外，银行违规销售基金仍是监管的灰色地带。

“这几年理财产品问题比较多，有几方面原因，一方面透明度不够，理财产品最终要投到什么地方去，实际上是很明确的，可能很多理财产品都进入了一些国家不鼓励的领域，比如房地产，另外原来很多资管公司管理上不规范，比如有资金池的情况，打一些擦边球。另外有些基金的销售人员素质不高，把一些产品销售给了一些不达标的投资人，还有可能故意掩盖投资产品存在的一些问题，或者夸大收益。”卞永祖表示，理财产品跨行业比较多，有的投资股市，有的购买存款，这里就存在一些监管的漏洞，对私募基金行业存在一些监管空白。

在中国国际经济交流中心经济研究部副部长、研究员刘向东看来，这些年金融监管从严，其实是在整个金融供给侧结构改革的加力提效方面做了很多工作。

“一些问题屡禁不止是因为之前分业监管或允许理财产品银行代售的监管制度都处在一个灰色地带，比如在从严监管、资管新政实施之前，一些银行觉得通过一些渠道来进行理财产品销售，有利益可赚，能够取得这方面的收入，存在利益资本是主力的情况，一旦监管从严之后，这些地带肯定要进入规范化、市场化和质化这样一个环节，一些不规范做法、原来的侥幸心理还会存在，总会有一些人钻空子，在这种情况下政府肯定需要以儆效尤，杀一儆百。”刘向东向《经济》杂志、经济网记者表示，要从严管理，真正把他们引到一个正常的轨道上，摆脱原来的通过灰色渠道或不合理的方式获取高额收益的途径。

要下狠手“秋后算账”

对于如何提高信息披露质量，卞永祖表示，首先要保证相关的法律法规尽快完善，加快制定更新的《证券法》。其次要加强中介机构的建设，国内的会计事务所和律所一方面有时能力不足，没有跟上新的环境的变化，另一方面素质可能也有所欠缺，过去有很多中介配合上市公司弄虚作假。

同时在他看来，监管部门对相关信息的监管要有预警系统，推出更多的技术手段，“比如网络上谣言的发生往往会对资本市场造成比较大的负面影响，即使把谣言澄清了，但是损失已经发生了，是不可挽回的，这时不应该仅仅局限在金融的监管部门里，应该扩大化，比如网信办也应该加入信息监管，针对网络用更多的技术手段去监控”。

“这不仅仅是一个监管的问题，更重要的是法律层面如何去加大惩处的力度，把违法情节严重的纳入《刑法》当中，加大《刑法》惩处的力度，加大威慑力，这是很重要的方面。但另一方面，如果没有投资者的‘用脚投票’，如果没有投资者的主动维权索赔，那这个威慑力仍然是不够的。如果单纯依靠行政监管，这个力量是非常薄弱的，我们需要全方位、全市场、多方面的监管共同来监督这些上市公司，这样才能产生足够的威慑力。”董登新表示，无论是信息披露违规还是内幕交易，这些行为都需要有效的市场监管，这应该是第一道关口，只有有效的市场监管才能够发现问题，查找漏洞，抓住证据，才能进行有法可依的惩处，为后续投资者的维权、索赔乃至刑事诉讼提供重要的事实依据。

从监管的角度来看，目前对信息披露、操纵市场、内幕交易等方面的约束更像是“秋后算账”。“现在是事后监管，以后处罚会更加严厉，增加了信息披露主体以及相关责任方的责任感和自我约束机制。”中国社会科学院大学金融研究所所长李永森向《经济》杂志、经济网记者表示，在证券市场发展过程中，一直有市场操纵行为存在，只不过不同时期表现形式不同。总体来看，随着市场规模的扩大，监管能力的提升以及监管触角伸得越来越细，这时候操纵的空间就会变小，并且监管的效率提升以后，操纵可能被发现的几率会更高一些，现在技术的进步很容易能看到，比如市场有突变的交易量、价格的突变等，很快就能找到引起成交量价格突变的是在哪个地方交易的，追究起来相对比较容易。

“不管是信息披露违规、市场操纵，还是其他的违规行为，事后处罚是一个重要的方面。处罚能够起到警示作用，让想试水违规的主体见到被处罚案例时感到毛骨悚然。违规行为成功获得的利益是巨大的，一旦被发现受到的处罚相对较轻，他可能还会去冒险。”李永森表示。

一方面,上市企业得按规定动作来进行信息披露;另一方面,刘向东表示，规定动作是不是科学合理，需要证监会反思并完善，监管要求也需要与时俱进。“资本市场在发生变化，比如在实施的注册制，要求这些上市公司有自我审查机制，要上市就得信息披露，要对自己负责，而不是通过监管部门找毛病。如果在这种要求下信息披露再出现什么问题，证监会可以按照比如退市的惩罚条件来进行裁决。”刘向东表示，这种制度性的保障能够让上市公司说真话，对投资者负责，形成良性淘汰机制，而不是逆向淘汰机制。

实际上，鲜言是目前开出的史上最大罚单，已经意味着现在违法的成本越来越高。但是中央财经大学证券期货研究所所长贺强向《经济》杂志、经济网记者表示，整体来看还是罚得太轻了，“要重罚”。

“现在《证券法》修改也在金融改革范畴之内，市场如果形成良性循环，那么上市公司就不能有铤而走险的做法，包括老鼠仓和内幕交易。关键是要有法可依，制度要随着现在的发展要求进行更新。”刘向东表示。

“目前来讲，从个案来看，违法犯罪成本已经比较高了，但我们还有很多比如中小企业已注销、投资者利益受损的情况，他们还存在一些举证难，包括索赔难的情况，这个机制还是需要完善的，完善了以后才能使资本市场从根本上进行改观。现在对个案的打击起到了一些震慑作用，但并没有从根本上去治理。”卞永祖表示，根本问题还是存在一些机制性的东西需要解决，比如中小投资者如何去维护自己的利益，在举证、索赔方面，需要有更明晰的措施出来。

在刘向东看来，现在的高额罚单，首先是一种权宜之计，只是提供了一种威慑力，问题就在于高额罚单只是在确保这些上市公司不违规违法的情况下，做一种亡羊补牢的补救措施。“我们要在前面就让上市公司按规矩办事，让这些上市公司能够真正到资本市场发挥他们的优势，形成一种正向的激励，所以建立预防制度是完善多层次资本市场要继续前进的一个方向，特别是不同的市场之间怎么转换，怎么让老百姓或投资者包括机构投资者能够真正筛选出一些优质的企业，能够看到它的成长前景，在整个发展中也能让投资者受益”。

今年以来，证监会的稽查执法工作也有很大变化。“从我所观察到的角度来看，有几个维度。监管力度越来越大，频率越来越高，关注的问题越来越细致，不仅仅是单纯在业务层面的询问，更多是从财务数字的角度进行监管。目前监管的反应非常快，不仅是上市公司的最新动态，甚至有很多报道一出，交易所的问询函立马就发出来了，非常及时。”张永冀表示，总体来看，证监会的稽查执法工作今年有三个特点，第一是快，第二是频繁，第三是从财务数据的角度问询，提高了会计信息质量。

张永冀表示，目前的监管力度还是不错的，但因为监管是多方面的，上市公司的数量越来越多，当前更需要的是集体诉讼制度，中小股东们携起手来捍卫自己的利益，由专业的做空机构从交易制度的角度来提高会计的信息透明度，同时还需要其他维度的系统协作。

未来增加对自然人的处罚需要纳入制度建设范畴。李永森认为，从违规违法主体来看，可能是自然人，也可能是机构。总体上来看，对自然人的处罚还需要加强，有的违规主体是机构，但是机构之所以违规，违规的过程是由具体的自然人来实施或者主导的，所以处罚不仅对机构，更要加大对机构里边的责任人的处罚。“违法违规实际上是两个层面，违法要追究法律责任，证监会的处罚主要是违规。不管是法律层面的追究，还是监管机构的处罚，都是一种惩戒机制，如果是违法，也需要加大法律方面的完善和修改。”

构建现代资本市场治理体系

中国人民大学商法研究所所长刘俊海对《经济》杂志、经济网记者分析称，目前资本市场的主流总体来讲是，由乱向治，由无序向有序，诚信度在不断提升，正在打造一个稳定、透明、公平、可预期的投资法律环境。

“下一步希望证监会除了发挥专门的执法职能以外，还要激活协同共治，调动公众投资者、行业协会，包括上市公司协会、证券业协会、证券交易所、期货交易所、商会的自律监管作用，特别要鼓励举报人，让公司内部的人做公司的深喉、吹哨人，积极向监管部门检举揭发资本市场里边的违法违规行为，自曝潜规则。”刘俊海表示，我们正要讨论国家治理体系现代化的问题，资本市场监管也存在一个由监管向治理的转变，由过去的专门靠行政监管单打独斗，转向一个行政监管、自律监管、协同共治相结合的现代资本市场治理体系。

“证监会能力也有限，因为法治政府要求主体法定、职权法定和程序法定，所以证监会也只能罚个款，列个禁入资本市场的名单，别的弄不了。这几年还是有很大进步，资本市场在强调发展的时候，开始意识到还得讲法治，发行融资的时候也想到投资者需要聚宝盆了，在讲效率的时候大家开始强调公平了，在讲创新的时候开始讲诚信了，过去完全没有法制、诚信、公平这些概念，现在连金融安全的概念也有了，这都和证监会从严监管、依法监管密不可分。”刘俊海表示，对于证监会来说，要打造一个24小时全天候，360度全方位，跨市场、跨地域、跨部门、跨产业，信息共享、快捷高效，无缝对接、有机衔接、同频共振的资本市场执法监管合作机制。“我有些学生也在证监会系统工作，他们都很努力，加班加点，待遇低，工作累，人少活多，而且投资者寄予厚望，领导层也给予极高的期待，所以他们也勤勉履职，不敢懈怠，但稽查执法力还得充实。要解决年轻的稽查执法青年干部的成长问题，有的北京户口还解决不了，有的公务员编制还没解决，所以要充实强化稽查执法力量，而且要建立稽查执法或公安机关，检察机关的执法司法的联动合作机制。”

在刘俊海看来，除了行政处罚以外，责任的工具箱里边的法律责任还得用够、用足、用好、用充分，一个是民事责任要跟进，内幕交易不光是违反了法律法规，扰乱了资本市场的监管秩序，而且还损害了投资人切身的合法财产权利，他们都有权利要求这些侵权人承担相应的民事赔偿责任，有多少损失就赔多少。“建议下一步修改《证券法》时，对于这种恶意的违法行为或者重大过失的违法行为，实行惩罚性赔偿制度。举例说，我因为受你欺诈损失了1万元，你除了返还我1万元还要再加赔3万元，就跟消费者权益保护法规定的1+3倍的惩罚性赔偿道理是一样的，这样才能‘重典治乱，猛药去疴’。”

“过去很多公众和监管者，包括上市公司、资本各界有个错误的认识，一说‘重典治乱，猛药去疴’就是行政罚款，好像就是追究刑事责任坐牢，这个观点是很片面的，忘记了民事赔偿责任，广大投资者的幸福感、获得感和安全感能不能进一步提升，他们更在乎民事损害赔偿，这是一个建议。第二个建议是，信用责任用够用好，也就是失信制裁，凡是违法违规者，包括法定债务人、直接责任人员，还有他背后的控制股东实控人，这些人都要纳入失信黑名单，驱逐出资本市场。另外，纳入不能乘坐高铁、不能乘坐飞机、不能获得银行贷款和融资、不能申请国家荣誉称号的黑名单里去，如果只是你骗我1亿元，交个10万元罚款，这样谁不愿干坏事？”刘俊海说。

资本市场较之于其他市场更强调公开、公平、公正。不改革是最大的风险。一方面，对于证监会和证监会系统本身，可能首先要有自我革新的精神。另一方面，当我们谈及资本市场的法治建设，可能还需要跳出《证券法》修改以往的“舒适圈”，从更高的层面进行梳理。

《证券法》《刑法》修改之亮点

中国资本市场法治体系的进一步完善，既是时势所趋，也是众望所归。

9月9日至10日，中国证监会在京召开全面深化资本市场改革工作座谈会。会议提出了当前及今后一个时期全面深化资本市场改革的12个方面重点任务。其中提出加快推动《证券法》《刑法》修改，从市场准入、市场体系、机构建设、对外开放、风险防控、法治供给、投资者保护和市场监管等方面全面系统地提出和安排了任务。

我国《证券法》自九届全国人大常委会六次会议1998年12月通过、1999年7月1日实施以来的20年时间里，经过三次修正(2004年、2013年、2014年)，目前《证券法》新的修订草案已经三审并完成公开征求意见。西北政法大学经济法学院院长、中国证券法学研究会常务理事强力对《经济》杂志、经济网记者表示，此次提出的任务内容，有利于压实和加速推动《证券法》《刑法》修订工作。

在他看来，当前，我国证券市场上通过财务造假等欺诈手段发行获得巨额收益、通过不正当的债转股等手段变相套利，侵犯投资者权益、扰乱金融秩序的事件时有发生，而《证券法》《刑法》对违法犯罪行为的处罚力度明显不够。如《证券法》第193条规定，“发行人、上市公司或者其他信息披露义务人未按照规定披露信息，或者所披露的信息有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，责令改正，给予警告，并处以30万元以上60万元以下的罚款。”《刑法》的“欺诈发行股票、债券罪”和“违规披露、不披露重要信息罪”等行为刑罚太低，导致违法犯罪成本较低，起不到有效的震慑作用。故任务要求修改相关法律条款，“大幅提高欺诈发行、上市公司虚假信息披露和中介机构提供虚假证明文件等违法行为的违法成本”。同时，任务提出要充分发挥现有法律体系的作用，“用好用足现有法律制度”。当然对于现有罪名似乎难以全面覆盖新型的犯罪行为的问题，尚需认真调研。总之，修改《证券法》《刑法》，重点是提高违法成本，以构建公平、公正的市场环境。

打破行业监管执法之壁垒

证券市场的法制循序渐进，《证券法》的修订是个重点议题，但目前还没有到交付表决的阶段，仍处于讨论之中，可谓一波三折。

华东政法大学经济法学院院长、中国商法研究会理事吴弘在接受《经济》杂志、经济网记者采访时表示，关于修改《证券法》的争议还是比较大的。

“上一次《证券法》修改征求意见比较重的篇幅是注册制，这一次注册制放在科创板，争议比较大的是对于科创板有没有必要单独制定一个规定，而每个板都有规定是不妥当的。目前更多的人认为：不要规定哪种板，只要规定哪种制度就可以。”但吴弘主张几种制度并列，不同的板块使用不同的制度比较灵活。

除了注册制方面的争议，另一个争议是关于投资者保护的。

“这两年金融法对于金融消费者保护、投资者保护是比较重视的，但关于投资者保护这一章实际并没有多少内容，因为整个法律都是涉及投资者保护，比方说信息披露制度，信息披露制度对消费者保护非常有意义，在发行或者是上市等方面都做了具体规定，不可能在‘投资者保护’这一章里面再做具体规定。”吴弘说，例如解决投资者跟上市公司之间的纠纷，如果属于《证券法》可能涉及程序问题，条文写得太多会超出《证券法》的范围，这从立法技术上来看有一些问题。

“现在市场上和证券相关的东西很多，但是监管体制还是分开的，特别是资产管理有资管业务，证券业务里也有资管业务，资管新规需要资管部门联合发文，如果把《证券法》范围扩大可能就不叫《证券法》了。另外关于证券的范围也有不同的看法，比方说现在很多领域在搞资产证券化，要不要《证券法》来调整，如果《证券法》调整就会涉及各行各业的证券化，这就涉及体制问题了。所以在这种情况下，由证监会出面提修改《证券法》，有时比较有局限性，我们最早感觉只有证监会出面调整的才叫法律，这样就变成了一个‘小’的《证券法》，然而理论上讲涉及证券的都应该按照法律规定，不一定都归证监会管，这跟我们现在体制上的做法有些不一样。不应该按照性质来分，应该按照机构和管理部门来分。”吴弘表示，从这点来看，《证券法》修改不会一下突破很多，还是会慢慢地进步发展，《证券法》修改应该跳出证监会这个部门，从更全局的角度来修改。

事实上，资本市场的法治建设，不仅仅是《证券法》这一部法律的修订和完善，对于各行各业的上市公司的监管，需要国家多部法律进行全方位的规制。中国政法大学经济法研究所所长刘继峰以《反垄断法》和《反不正当竞争法》为例，向《经济》杂志、经济网记者表示，打破行业的监管壁垒有一定的必要性。

据刘继峰介绍，资本市场里的不正当竞争问题主要是银行和保险出现的虚假宣传这一问题，比较常见，但是案件并不多，原因在于对金融消费者没有这方面的保护意识，也不会留下证据。

“此外，保险行业的垄断行为是比较普遍的，在《反垄断法》中对金融行业的监管是穿透性的，不存在死角，但是《反不正当竞争法》第二条的存在，有关权利的划分目前没有解释清楚。如果仅仅就法条来读，因为金融业有专门的监管机构，那应该归相应的监管部门来管，而不是由《反不正当竞争法》的执法部门市场监督管理总局来管，属于转致条款。”刘继峰表示，从《反不正当竞争法》转致过去会降低约束力，尽管《证券法》属于证券行业的龙头法，但在某个角度来看，仍有局限性。

关于金融业不正当竞争行为非常少但是现象并不是很少，所以形成了事实与案件的鲜明对比。

“《反不正当竞争法》被称为‘经济宪法’，表明它和其他有关法的一些地位上存在差异，这部法律应该是能够穿透所有市场的，没有死角，金融市场同样是一个市场，但是由于转致导致消费者没有这样的维权意识，如果有相应的案件不断地出来消费者就会警觉，他们往往以教训的方式来争取下一次不上当，所以没有从法制的渠道规整这些现象，从预期来看理想化的目标是《反不正当竞争法》的第四条去掉，打破行业的部门监管，排斥市场竞争监管的管辖。”

资本市场全面深改之建议

中国资本市场最大的问题，是缺少公平和正义。

西南政法大学副校长、经济法研究中心主任岳彩申在接受采访时向《经济》杂志、经济网记者表示，资本市场的全面深化改革要更加充分地发挥市场在资源配置中的决定性作用，多层次、丰富的资本市场建设要进一步完善。

强力建议，当前启动我国资本市场全面深改，首先要坚持宗旨，明确目标。坚持资本市场服务实体经济的宗旨，不忘初心，完善多层次资本市场，有效服务实体经济，尤其是科技创新、中小微企业、三农经济的发展。确立资本市场建设目标，即要把我国资本市场建设成为一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场。

其次，随事而制，加快修法。修改和完善《证券法》《刑法》等法律法规和监管规章，为建设公平的市场环境筑牢法律制度基础。

再次，全面覆盖，严格监管。资本市场风险极高，牵一发而动全身，监管部门要对市场主体、行为、场所、产品全覆盖，实施全面许可，守正创新，审慎经营，坚持底线思维，防范和控制系统性金融风险。

其四，强化专业，公正司法。检察、审判机关应加强机构和人员的金融专业建设，积极为资本市场的发展保驾护航。从2003年《最高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》到2018年上海金融法院的成立、第九次全国法院民商事审判工作会议纪要（征求意见稿）“关于证券纠纷案件的审理”等，正是人民法院系统为保障资本市场法律环境而作出的努力。下一阶段，司法机关应加大对证券犯罪的打击力度和对投资者尤其是小散户投资者权益的保护力度。

其五，敬畏规则，全面守法。强化全民金融投资风险意识，参与资本市场的各方主体应敬畏市场、敬畏法治、敬畏专业、敬畏风险，遵守资本市场的法律法规和交易习惯。投资者风险自担，经营者审慎合规，监管者文明执法。

其六，加强监督，社会护法。在当前互联网和数字经济时代，应容许和鼓励社会力量参与到资本市场的法律监督中来，特别是新闻媒体和投资者、金融消费者群体的参与，有利于提升资本市场透明度，对营造更加公平的资本市场起到积极意义。

运动性执法和选择性执法之弊端

以往只要一提投资者教育，觉得教育的就是投资者。未来的投资者教育要覆盖到上市公司、证券公司、律师、会计师、评估师、交易所等更大的范畴上去，推动投资者保护体制机制创新。

中国证券业协会2019年5月15日发布的《证券经营机构投资者教育工作指引》中所称投资者教育工作，是指证券经营机构建立和完善相关管理机制和制度流程，面向投资者开展宣传证券政策法规、普及证券知识、传导理性投资理念、揭示投资风险、引导依法维权等活动。因此指引约束的是协会下属的各家会员，因此将投资者教育仅限于证券经营机构。

“但是我们应该看到，投资者教育应该是全社会的共同事业，监管机关、上市公司、券商机构、鉴证机构、新闻媒体甚至学校、社区都应参与进来。尤其是证券公司、律师、会计师、评估师、交易所等专业机构，应各司其职向投资者提供准确的信息，充分揭示风险，共同培育投资者的风险意识和风险识别能力。”强力表示，此次座谈会中提到建立具有中国特色的证券集体诉讼制度，探索建立行政罚没款优先用于投资者救济的制度机制，就是很好的制度创新。根据我国《民事诉讼法》53、54条的规定，我国目前现行的制度为“代表人诉讼制度”。投资者维权要通过法院登记加入诉讼，成为案件中的共同诉讼原告一分子，凡是想要进行索赔的原告都需要去法院登记，因此不少投资者可能错过参加共同索赔的机会。此次集体诉讼制度应考虑实行“默示加入”和“声明退出”机制，即除非集体成员在一定的时间范围内，向法院明确表示自己不愿意被包括在集体诉讼中，否则集体诉讼的法律后果直接对该名成员产生法律拘束力，更加方便投资者维权。在市场监管实践中，违规者受到处罚，罚金上缴国库，投资者的损失无法获得赔偿，权益无法保障。违规者所取得的非法收益，还不是来源于市场投资者？因此，将违规者的非法收益以及对其罚款用来救济投资者，减轻了投资者的维权成本，利于保护投资者权益。同时，投资者资金安全、信息保密、信息披露、投资者适当性、多元纠纷解决机制等制度的完善都有利于推动投资者权益保护。

投资者维权难、维权成本高是资本市场发展的一大问题。可以说《证券法》里的法律条文，每条都是在力图保护投资者，但是又没有很好地保护，到底问题出在哪里？

吴弘表示，《证券法》的核心作用当中最重要的就是保护投资者，除了能够维护投资者权益，也能保证证券市场顺利健康发展，毕竟投资者的远离意味着资本市场的萧条，也因此中国证监会的口号是“保护投资者的利益是我们工作的重中之重”。

“立法很重视消费者保护，为什么还总是出问题？首先我们应该看到这个市场确实是非常复杂的，与国外相比，比如美国即便制度很严密也会出现虚假信息等问题，但是数量没有我们的多，性质也是比较严重的，主要还是因为这个市场带来的利益太多。”在吴弘看来，其次是执法当中存在的问题，也就是大家一直在批评的运动性执法和选择性执法问题。

“运动性执法是潮汐式的，潮来了很厉害，过了也就宽松了，会被很多不法分子打时间差钻空子。选择性执法问题在于，表面上处罚很严格，但是并不是一刀切、一视同仁的，举报多了就查一下。所以在监管方式上有很多问题，监管不主动，比较被动。比方说有一段时间大家批评比较多的是对会计所查得很严，很多规章制度规定会计、审计的责任是有限的，关键的一条是，公司的审计和高管相关人员不能以审计结果为由来免除推卸自己责任，有的公司就说，我请审计来帮我们把关，结果审计审不出来，有的公司不一定故意做假，可能是子公司有问题，审计年审的时候说没有问题，但实际内部揭露出来有问题，结果不能凭借审计来免除自己的责任，相关的监管比较强势。”吴弘表示，监管的被动，与监管能力和手段有关系，会给上市公司一些负面导向，有时候违法、侵害消费者权益的公司不一定查得到。如果监管部门起到正面导向去引导大家自觉执法、违法必究才能起到威慑作用。

在吴弘看来，执法存在问题，有客观原因，也有法律制度需要进一步完善的原因。“监管部门的人才流动性很大，会影响监管效率。另外在监管科技的采用上也有提升空间。”

（刘珅对本文亦有贡献）