来源：河南法制报

“祭城路”渊源自商朝祭国，历史底蕴深厚，“祭城”中的“祭”在2003年4月第1版《辞海》中记载如下：“祭（zhài），古国名，姬姓。始封之君为周公之子。原为畿内之国，后东迁，在今河南郑州东北。另见ji。”

在郑州市郑东新区规划中，原祭城镇的“祭城村”被拆迁，考古人员在此发掘了古代“祭伯城”的遗址。2013年5月，“祭伯城遗址”被国务院核定公布为第七批全国重点文物保护单位。2013年郑州市郑东新区将兴建“祭伯城遗址公园”列入当年政府投资计划并已动工建设。

▲改名后的平安大道

2015年6月，河南郑州将“祭城路”更名为“平安大道”。2015年9月份，郑州市民朱广义等人将郑州市人民政府告上法庭，请求法院判决改回原路名。

经历三年多的上诉过程，日前最高法做出最终裁定，驳回四位市民的再审申请，但同时也呼吁地名管理更法治化。

事件回顾：

一条路更名引发“民告官”官司

朱广义、贺法群、朱狗妞、宋新安，是这起案件的4个再审申请人，他们世代居住的地方，曾经叫“祭城”。很多人打官司是为了钱，而老朱几个人为的是情怀。

2015年1月，郑州市郑东新区管理委员会在征求公众意见后向郑州市政府提出了建议将“祭城路”更名为“平安大道”的请示，2015年4月14日郑州市政府第25次常务会议研究同意将“祭城路”更名为“平安大道”。2015年5月21日，郑州市政府发布了《关于祭城路更名平安大道的通告》。

▲郑州市人民政府关于祭诚路更名为平安大道的公告。

老朱等人无法接受。在当地人看来，祭城作为地名已有3500多年历史，有很深的文化积淀。同年9月，朱广义等4人为代表，一纸诉状将郑州市人民政府告上法庭，提起了行政诉讼，请求法院依法责令郑州市政府撤销《关于祭城路更名平安大道的通告》并恢复原“祭城路”路名。

2016年2月2日，新乡市中级人民法院对此案进行了审理，依法认定朱广义等人缺乏行政诉讼上的利害关系，不具有提起行政诉讼的主体资格，对其起诉予以驳回。一审宣判后，朱广义、贺法群、朱狗妞、宋新安不服，上诉至河南省高级人民法院。

2017年4月6日下午，河南省高级人民法院公开开庭审理此案。

省高院认为，一审原告的利益诉求虽反映了公民对社会公共利益的关注，但尚未形成行政诉讼上的利害关系，其不具有提请法院审查被诉道路更名行为的起诉资格。一审认定事实清楚，适用法律正确。据此裁定驳回上诉，维持一审裁定。

随后，朱广义等人不服该行政裁定，向最高人民法院第四巡回法庭提出了申请再审。

曾经的祭城路

如今的平安大道

再审申请被驳回

作为居民，朱广义等4人是否具有提起该行政诉讼的主体资格，是案件争议的焦点，《行政诉讼法》第十二条第一款第十二项如何理解与适用，成为关键。

朱广义等人认为，“人民法院受理的行政案件，除了行政机关侵犯行政相对人的财产权、人身权以外，还应该包括其他合法权益”。“祭城路的更名所引发的名称使用权、姓名权、荣誉权等”，“是类似人身权性质的特殊的精神文化权益”，“当然应该受到法律保护”。

在接到朱广义等四人的再审申请书之后，最高人民法院第四巡回法庭分党组副书记、副庭长李广宇担任审判长、法官阎巍、仝蕾担任审判员组成合议庭，对他们的再审理由进行了认真审查，虽对他们强调的“历史传承、文化认同、乡愁情结、灵魂归宿”表示理解，但也认为在法律层面，该再审理由难以推翻驳回起诉的原审裁判。

法院认为，《行政诉讼法》的立法目的之一，是“保护公民、法人和其他组织的合法权益”，权利保护范围逐步扩大也是行政诉讼制度发展的必然趋势。《行政诉讼法》第十二条第一款第十二项的修改就是一个具体体现。该项是一个兜底条款，所谓的“其他人身权、财产权等合法权益”，既包括前面各项所列举情形之外的其他人身权、财产权，也包括法律、法规规定的人身权、财产权以外的其他合法权益。不过，当原告主张一项权利，是否属于权利保护范围是一回事，是否属于他自己的权益是另一回事。即使某些权利属于《行政诉讼法》规定的权利保护范围，但如果被诉行政行为并非针对特定个人，如果原告只是有可能受到被诉行政行为影响的不特定公众中的一个或者一部分，那他也不具有提起行政诉讼的资格。

综上，法院认为再审申请人广义等再审申请不符合《行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，驳回朱广义等人再审申请。

道路更名之争并非个案

郑州“祭城路”改名之争，当然只是一个个案。不少地方网络社区都出现过更改路名的反对意见：

举几个争议较大的例子：

1． 2018年5月，安徽宣城拟将四条主干道以" 宣笔、墨香、宣纸、宣砚" 重新命名，彰显 " 中国文房四宝城" 的地方文化。此前四条主干道分别名为宝城路、薰化路、响山路（另一条芜宣机场连接线尚未建成）。但此举一出，就在当地市民中引发争议，不少市民认为这是“切断历史记忆”。 2．今年8月，西安曲江的芙蓉西路在改为金阳路后又被改成公田路，当地人将其讽刺为“瞬间有了浓重的乡村风”，“像是住在了假曲江”。 3 .2015年，上海浦东的一条河道洋泾港被悄悄改名为“三八河”，有论者认为“改名把洋泾的文化之脉割断了”。……

▲安徽省宣城市拟用文房四宝命名主干道引发争议，有网友认为切断历史记忆；专家称应充分尊重民意。图片来自新京报。

道路名改了，道路承载的历史文脉却也改没了，这样的事情近年来屡次发生。是故，改路名绝不是一个可以率尔操觚的事，对历史的传承，对民意的尊重，当成为起码的考量因素。

城市地名管理是如何规定的？

尽管每一座城市都不乏以“人民”、“建国”、“建设”等称谓命名的道路，但建国后国务院与各地颁布的城市地名管理条例，均体现了如下意思——

地名的命名应当体现当地历史、文化、地理或者经济特征，与城市规划所确定的使用功能相适应。

比如《成都地名管理条例》就规定：

地名管理应当尊重当地历史和现状，突出历史文化特色，体现时代特征，保持地名相对稳定，坚持人文性、前瞻性、整体性、大众性和专有性的原则。

《济南市地名管理办法》也规定：

地名的命名应当体现当地历史、文化、地理或者经济特征，与城市规划所确定的使用功能相适应，符合命名对象的性质、功能、形态、规模和环境等实际情况。

可以看出，各地城市地名管理都强调尊重本地历史文化，而且要保持稳定性。更改一个在市民眼中认可度较高的道路名称，且新的名字无法体现当地的历史文化特征，引起杯葛，并不意外。

▲2017年，中央美术学院研究生葛宇路以其名字设置路牌，铺设在北京多个没有名字的路段，引发道路命名的争议，最终路牌被拆除。

呼吁地名管理更加法治化

虽然驳回了朱广义等人的申请，但最高人民法院第四巡回法庭对这场耗时3年的“祭城地名之诉”，给出了观点。↓↓↓

《地名管理条例》对地名的更改规定了严格的原则、程序和审批权限。要求“从我国地名的历史和现状出发，保持地名的相对稳定”，“可改可不改的和当地群众不同意改的地名，不要更改”。

不可否认，地名更改的乱象，不仅“损害了地名文化，割断了历史文脉”，也呼唤着地名管理更加法治化。如果能为地名更改中的公民参与提供切实可行的法律救济，如果能为地名的命名、更名、销名等行政决策设置一个犹豫期，让公民或者有关社会团体在相关行政决策真正付诸实施之前能够有机会提起一个预防性的禁止诉讼，将会减少盲目决策所造成的社会成本和财政成本。

对于这个审判结果

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