乡镇党委书记视角下的乡村治理

——浅谈三农第一线实践的几点体会

陈文胜

（2005年7月11日在湖南省委党校举办的“全省优秀乡镇党委书记培训班”上的讨论发言）

随着改革开放不断深入推进，中国乡村社会发生了前所未有的变动。必须清醒地认识到农村社会这样一个基本客观现实：我们乡镇所干的事情，有80%不为群众所欢迎（如计划生育，笔者进行的千户问卷调查，有70%以上的农户希望生育两个孩子，有78%的农户不满意现行的计划生育政策），群众有80%的愿望我们乡镇无法满足，有80%的干部和群众积极性没有得到调动。

一、乡村治理的现实要求

作为一个乡镇党委书记，我们必须冷静地面对所处的社会环境，才能形成一个清醒的治理理念，不仅能够作为自己的精神指南，而且可以作为整个乡镇干部队伍的核心价值，成为整个干部队伍的团队文化，用以实现干部队伍在价值观念的重合和思想行动上的统一。

1、要喊响四句口号。为了全面推进干部作风建设，我们在实际工作中，提出在全镇喊响四句口号："深入最落后的村组，帮助最贫困的农户，团结最广大的群众，解决最迫切的问题"。

首先是把清理村级财务作为重点。其中突出对群众意见较大，反映强烈，以及因村会计等村干部异动而影响正常工作的村级财务，集中时间，集中力量，重点突破。镇财政所每年下达四次用电脑打印的“镇村财务往来对账清单”，各村的村级财务必须经过村民代表大会推出的民主理财小组的审定，村党员组长会议的通过，在村内张榜公布无异议后方可认定，以确保得到群众的有效监督。

其次是经常深入走访慰问。镇党委、政府连续三年以1号文件的形式明确扶植特困户的意见：对各村公推的特困户，除了定期给予每年不少于500元的生活补助外，免交各项税费（包括学费）。对所有特困户和困难群众，包村干部每户每月必须走访一次以上，每户每月解决一个以上具体问题。支部书记、村委主任必须每户每月走访5次以上，解决3个以上的具体问题，党政领导每户每年走访6次以上，帮助解决1个以上的具体问题。书记和镇长全镇每年必须走访一次以上，帮助解决十户个以上突出的问题。

再次是广泛开展民情大调查。全体干部每年要集中时间，包括全体中小学教师和学生在内，深入群众扎实开展民情民意大调查，特别是问卷调查，以全面掌握了解民情人心，使我们的工作尽可能地贴近群众，贴近实际，贴近生活，及时解决存在的问题。每年经济工作会的大会报告，有三分之一以上的内容都是调查汇总的资料数据，集中反映各方面的问题和意见，并形成相应的工作思路。

最后是稳步推进农民监督。完善行政监察工作，积极稳妥地推进农民监督，让农民积极参政议政，增强主人翁观念。一是每村由群众公推一名德高望重，有正义感，有一定的法律水平，有为公众服务热情的群众，由镇党委聘任为全镇的行政监察员。二是全镇的行政监察员每月举行例会，汇总全镇的民情人心和社会动态，并进行行政监察员的法律和政策的学习培训。三是营造行政监察工作的宽松环境。凡行政监察员有重大事情需要直接向书记镇长报告，所有镇村干部都有提供帮助的义务，且交通和通讯费用由财政负责。

2、要实行四个倾斜。为了全面提高执政能力，我们提出实行四个倾斜："职权向务实人倾斜，荣誉向创新人倾斜，待遇向第一线倾斜，决策向得人心倾斜"。其中的核心是“以事定权，以钱养事”。不按职务，不按资历，而事有多大，就权有多大，财政分配的比例就有多少。

我们正处于新旧世纪交替的大变革时代，不断涌现出来的新情况、新问题、新矛盾，特别是在农村基层，我们处于各种矛盾尖锐对立的前沿阵地，需要我们全面解放思想，认真研究解决。而改革又是一场前所未有的大革命，这就需要我们在实事求是的基础上，大胆创新。创新是一个民族的灵魂，是一个地方发展的不竭动力，也是我们这一代乡镇干部的使命。

政策和策略决定之后，干部便是决定因素。用什么样的人是一个政治导向，怎样用人是一个风气导向。在用人上，特别是对村党支部和村委会干部的使用上，要形成“以德能定人，以民意选人，以民主授权”的机制。我们镇在提拔和推荐干部任用时，由党委会全体成员投票，并当场公布结果。

善的动机不一定会有善的结果。我们在决策时必须根据现实的需要，在全面把握具体实际情况的基础上，作出现实最需要的决策，而所有现实的需要必须以人为本，对人的关怀和对生命关注是人类社会文明的一个重要标志。我们要学习西方的一些先进的执政方法，根据民意的调查结果来调整我们的政府行为。

3、要健全落实机制。各项决策的关键在于狠抓落实。我们推出工作落实的公式是：开会+不落实=0；布置工作+不检查=0；抓住不落实的事+追究不落实的人=落实。

其中我们用公示牌的形式，党委、政府向全镇人民公开承诺：有困难，找政府。 ①凡发生突发事件、紧急情况，在接到报告后，按路途远近的实际，限在2小时以内赶到现场进行处理。②凡来信来访来电，限在三天内给予明确的答复和解释，并对所要求的问题作出相应的处理。③凡在向农户收缴税费时，有增项加码和搭车收费的情况，必须无条件退款，并对责任人予以相应的党纪政纪处分。④凡政府工作人员有利用职权向农户索拿卡要的情况，经举报属实，除退回所有的钱物外，从严追究责任。⑤凡农户在政府办事，按规定的相关手续齐全，在正常的上班时间内政府未能办理的，由责任人按路途远近补贴再到政府办事的车费。

并围绕五个承诺，实行轮流值班制度，坚持24小时值班。机关每天5人当班，具体职责是：处理突发事件；接待群众来信来访来电；领导交办的事情；机关当班领导主持当天日常工作，督查当天工作情况。同时当班人员每天要作好值班记录，包括上级领导及其工作人员下乡指导工作，均要记录在档。

4、理顺管理体制。我们实行“党委集中决策，主管牵头把关，分线具体运作，分组明确负责，管理直接到位，责任直接到人”的管理模式。分工管线，实行主管领导牵头，各战线领导小组组长总揽的领导小组负责制。尽可能地精简各种会议，尽可能地减少主要负责人的工作量。

5、工作落实机制。好的制度，得不到落实，就不会有好的效果，创造好的局面。我们认为：“落实的关键在干部，干部的关键在作风，作风的关键在班子，班子的关键在表率”。关键在于班子成员要有“以我为榜样，向我看齐”的精神境界，尤其是主要负责人，要从自我做起，从身边做起，从小事做起，才能树立良好的班子集体形象，从而推进干部作风的建设，推动各项工作件件落到实处。所以，党委书记的首要职责是“管好班子”，才能够“带好队伍”，从而实现“维护稳定，促进发展”。

二、乡村治理的基本思路

乡镇工作千头万绪，在新形势下越来越复杂多变。但万变不离其宗，从农村的实际情况来看，以我个人的体会，应三思而行。

1、正确运用政策。政策是一定时期和一定条件下的产物，针对什么样的问题，就有什么样的政策出台。因此，要认真研究掌握政策的核心和灵魂，以此决定我们的工作能干什么，不能干什么。而且还要掌握政策的变化规律，尽可能及早作出预测，决定我们的工作多干什么，少干什么，先干什么，后干什么，调整工作节奏和工作内容。

一般来说，政策是针对全局性、普遍性的问题而制订的，如市里的全局性问题和县里的全局性问题就不尽相同，即使相同而程度也不可能相同。县里和辖下具体的一个乡镇的情况也同样如此。这个乡的头等大事可能是财政税收，那个乡可能是计划生育，而那个乡则可以两者兼而有之外还有社会稳定问题。即使在一个乡镇内，村与村之间，组与组之间，户与户之间更是千姿百态。上面出台的文件和政策不可能包罗万象，这就要求我们在实际工作中不能一切照搬本本。孟子说得好：尽信书不如无书。即使是伟大的理论著作，解决的往往只是一般性的问题，如何应用，却要靠自己去思去悟去实践去完善。因此，我们对上面的文件和政策相信但不迷信，一当与现实情况不符，就要敢闯“禁区”，创造性运用政策；上面的文件和政策没有包括我们乡存在的特定情况，我们就要本着邓小平同志的“三个有利于”原则，敢闯“盲区”，敢为天下先。

2、找准自身特点。俗话说，不怕有缺点，就怕没特点。有特点才有优势，有优势才能够扬长避短。乡镇工作千头万绪，尤其是在撤区并乡后今天这样大乡大镇，各种问题各种矛盾纷至沓来，我们不是千手佛，不可能面面俱到。但只要吃透乡情，找准了本乡的特点，作为主攻方向，工作就有了切入点，其他问题就可迎刃而解。例如，无论什么样落后的乡镇，总会有这样或那样的自身特点，只要我们注意发现别人所不具有的优势，并加以充分发挥，说不定就能象火车头一样带动其他各项工作向前推进。比如我们镇是一个传统的农业大镇，有5万多人口，近4万亩耕地，远离城市，交通不发达，特点和优势就是农业。因此，没有农业作为基础的发展，就只能是纸上谈兵。农业不发展，就等于是全镇不发展。工业化就只能是围绕农业的工业化，否则，就只能是一个缺乏生命力的政绩工程。

3、选贤任能用人。千军易得，一将难求。即使你能运筹帷幄之中，如果没有谁为你决胜于千里之外，你只能在帷幄之中空想而已。在大气候十分不利的农村基层工作的当今乡镇，尤其是经济发展落后的乡镇，往往存在一个怪圈：一方面人才极缺，无论是乡镇的领导班子，还是村级负责人，普遍存在着后继乏人的现象；另一方面又容易嫉妒人才，埋没人才和扼杀人才，加剧了人才的匮乏和经济落后。因此，我们在实际工作中，不仅要积极引进人才和培养后备人才，而且要慧眼识珠、选贤择能。用人如用器，用其所长，避其所短。对确有卓异人才，要大胆破格提拔，尤其还要敢于保护人才。由于乡村经济落后，人们的思想观念和价值取向受到很多方面的局限，有才有能之人往往容易受到误解、非议、嫉妒和打击。我们平时除了在工作上支持，在生活上关心外，最重要的是在他们受到挫折、遭受委曲时，能否挺身而出，替他们推功揽过，承担责任，从某种意义上来说，这是检验一个领导者素质的试金石。只有这样，才能创造一个人尽其才，人尽其力的良好事业环境，即使工作再繁杂再艰难，也会达到“胜似闲庭信步”的境界。

三、乡村治理的工作重点

1、必须进行思想武装。在一个乡镇，党委政府完全可以运用手中的政治资源和经济资源，用堂堂正正的理论通过强化训练来武装优秀群体，以金钱为杠杆，以地位为手段，使一些最具有影响力的优秀群体的价值观和利益目标达到整合统一。社会各阶层的优秀分子和活跃分子决定了各阶层的价值总体取向，我们影响了他们，就影响了整个社会。巴莱多的“二八定律”就这样认为：在任何一组东西中最重要的只占其中一小部分，约为20%，其余80%尽管是多数，却是次要的。如在一班学生中，有20%的学生占有了老师80%的时间和精力；在一个商店，有20%的顾客实现了80%的利润。面对纷繁复杂的社会，只要找出尽管是少数的但却是各阶层中的优秀的代表人物，分配时间，集中精力加以影响和武装，其力量不亚于核爆炸。

因此，在一个乡镇，首先是干部吸收和培训的问题。因为，政策和策略决定了之后，干部便是决定因素，如果没有当年的延安干部培训，就没有解放中国时那么大的战斗力。乡镇党委政府要经常不定期分别举办乡镇干部和村组干部中的优秀分子的培训，特别是青年干部的培训，要强化训练，对少数人甚至要进行洗脑，用什么样的思想武装头脑？比如群众观，怎样才是正确的群众观？这就既要坚决反对置为人民服务的宗旨于不顾、搞简单的行政命令，又要坚决反对置国家政策法律于不顾，走群众尾巴主义路线。既要服务群众，又要领导群众。通过在思想上进行占领并武装，对典型的案例地进行分析讨论，对先进村和后进村进行解剖调查，在教学相长的过程中，激活每个参与者的潜能，提高每个参与者的理性思维，从而使当今乡镇大多数干部感情用事、感性想事这样一个状况行到根本改变。有良好的理性思维作为指导，工作中才可能有良好的行动。

第二是农技和市场经济的培训问题。产业结构调整为什么这样艰难，一个重要原因就是种养技术素质普遍偏低造成千百万农户的信心不足，市场经济的规律未被掌握造成农户裹足不前，在经济落后的乡镇，各行业的优秀分子未被现代科技和现代市场经济武装起来，同时，又没有培养出科技种养和市场经济的活跃分子，产业结构调整就肯定会步履艰难。因此，乡镇党委政府就必须根据农时和现实，选择一些活跃分子和优秀分子，举办各种类别的培训，如水果的种植、鸡、猪等养殖，对市场前景的分析和中外名优农产品的推介等，既可以以中心村为培训点，出可以乡镇为培训点；通过聚合裂变，以释放能量，来启动经济的发展。

第三是文化建设。通过各种形式的培训，辅之以政治，经济手段，进行潜移默化，使这些优秀分子和活跃分子认同我们的大目标，进而影响所代表的各个阶层。同时，在各行业各层次培养并树立标兵，用典型带动来实施舆论导向。

2、必须整合社会力量。统一战线是毛泽东创建中国的三大法宝之一。毛泽东曾说，共产党人要把95%以上的群众团结在自己周围，也就是统一战线。在一个乡镇，如果不能整合各层次的社会力量，乡镇党委和政府就会成为孤家寡人，谈不上什么所谓的影响力。

首先是党政班子的团结，但只有党政主要负责人的团结，才能达到整个班子的目标统一和利益一致，才能把全体乡镇干部组织成一个步调一致战斗方阵，这是第一道统一战线。

其次是村组干部和党员的第二道统一战线，本着“干部在使用中培养，在培养中使用”的原则，把各村一些最具有影响力的优秀活跃分子，吸收充实到村组干部和党员队伍。村两委班子要建强，村民小组长要选准。组长是乡村社会的神经末梢，如果组长队伍建设这个基础不牢，村委会就会摇动。村党支部必须以乡镇党委政府作为后盾，用政治策略和经济手段，使全体村组干部和党员的达成共识且目标基本一致。这样，乡镇政权的经络和血管才能畅通，以免于局部瘫痪。

再次是通过以经济为载体，政治手段统一全体乡镇干部和村组干部及党员的目标，并使之影响到家属和亲朋好友，这就是第三道统一战线。

最后，如果县委政府运用行政手段要求全县所有工作人员的亲属在农村的矛盾，由本人包干负责，无论是矛盾纠纷还是产业调整。如产业结构调整，他完全可以帮助农村的穷亲戚脱贫致富，既符合儒家社会重视亲缘关系的道德观念，也符合城市反哺农村、富人反哺穷人的战略思想。在我们乡镇，书记和镇长每年春节不仅要对在外工作人员和有成就的务工经商人员寄出慰问信，而且还要对其家属登门拜年。

如果能够建立起以上四道统一战线，何愁乡镇政权的凝聚力强，何愁农村社会矛盾不能调和，何愁农村社会大局不稳？

建立这四道统一战线的关键，就是乡镇干部能不能错位，当今农村矛盾错综复杂，根源之一就是利益不尽一致。矛盾发展成为敌我矛盾时，自然有司法机关处理，而在处理人民内部矛盾的时候，注定我们乡镇干部能只能充当矛盾调和者，而且只有充当中立的调和者，乡镇政权的权威才会被各层次群众的接受，才可能把矛盾的双方统一在自己的两边，才可能在对立中寻找共同点，成为调和对立的桥梁，去达到对立之后的统一。尤其是作为党政主要领导人，即使是矛盾直接对准机关本身甚至自身的时候，也要超脱在矛盾之上，把矛盾调和当作第一天职；如果双方观点不能统一，也要反复勾通谈判，争取尽可能地妥协与接近，否则，在对立中寻求统一就会成为一句空话。

3、必须善待贫困群体。最贫最苦的人最具有斗争性而最不具有妥协性，毛泽东曾说过：哪里有压迫，哪里就有反抗，主要是指这一群体。有史以来，这一群体一直是对抗政府中的中坚力量，改朝换代的主力军。在任何时候任何地方最富的人是少数，最穷的人也是少数，中间状态占绝大多数，明智的统治者，选择了“争取两头，稳定中间”的政治策略。其中的秘决就是因为争取了贫困群体对政权的支持，就是除了火源；富裕了的群体是政权天然的支持者，是隔离带；贫富之间的中间群体最易于妥协，没有火源就难以点燃。如何对待贫困群体，决定着一个朝代的兴衰。善待贫困群体，就会使社会矛盾缓和，政权趋于稳定；有稳定的社会环境才有可能全力去发展经济，才有可能走向繁荣。史书称之为以仁治国，仁者无敌。

所以，在对待农民包括计划生育工作在内，切忌照搬本本，搞所谓一刀切的公平执法。可以说，凡是涉农案例，都是它的错，因为人穷气高。一些贫困的农户在乡镇干部收取税费或开展计划生育工作时，很自然出言不逊，针锋相对；冲突一旦发生，中产阶层的农户就会去火加油，富裕的农户就会混水摸鱼，对抗政府的统一战线就随之形成，这个地方就自然失控了。因此，我们不仅要根据贫困农户的贫困程度采取相应的减免缓政策，而且要通过各种渠道帮助他们脱贫致富，确保我们这个社会的软腹部的安全，以预防社会的裂变。这不仅是一个重大的社会问题，而且是一个重大的政治问题。

（作者时任湖南省衡阳县三湖镇党委书记，本文系作者于2005年7月11日在湖南省委党校举办的“全省优秀乡镇党委书记培训班”上的讨论发言）