摘要：3、政府投资项目建成后要求应当按照国家规定进行竣工验收。有效的监管是政府投资项目依法合规实施，信息公开透明的有力保障，《条例》对此专门规定：。

2019年4月14日，国务院总理李克强签署国务院第712号令公布《政府投资条例》（以下简称《条例》），自2019年7月1日起施行。这是我国首部对政府投资的行政立法，是依法规范我国政府投资行为的具有里程碑意义的大事，也是固定资产投资领域法治建设取得的重大进展。《条例》紧扣时代主题，将党中央关于补短板、防风险等促进高质量发展的要求转化为法律制度。它统一了对政府投资项目的管理，对政府投资的定义、政府投资资金主要投向、政府投资资金的预算约束、政府投资方式、政府投资综合管理、政府投资决策、政府投资年度计划、政府投资项目实施要求、对政府投资项目的监督管理、违规投资政府项目应承担和需承担的法律责任等多个方面，均做出明确具体且极为详细严格的规定，也标志着“史上最严政府投资监管”时代的到来。

如何在如此严苛的“新政”下实施基础设施项目的投资建设和运作，每一位政府官员都应该慎重思考并有效付诸实施，同时认真贯彻实施《政府投资条例》也是提高政府投资管理法治化水平的重要举措。

鉴于政府投资是全社会固定资产投资的重要组成部分，使用的是财政预算资金进行的，作为一项重大政府职能，事关经济社会发展的全局，在稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等方面发挥着极为重要的作用。因此，对政府投资行为进行违规和严管是必须和必然的。本文作者将结合《条例》的有关内容，从五个方面谈谈自己的认识和看法。

一、从政府投资应当遵循的原则和基本要求来看

《条例》规定政府投资应当遵循“科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明”的原则；国家加强对政府投资资金的预算约束，政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资所需资金等。明确把科学规范公开等要求作为政府的投资的前提和原则，再一次提到政府投资不得涉及违规违法举债。

二、从如何确保政府投资科学决策方面来看

科学进行决策是依法合规实施政府投资的关键所在，为从制度上防止“拍脑袋”决策和盲目追求“政绩工程”等现象《条例》明确了：

（一）县级以上人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，结合财政收支状况，统筹安排使用政府投资资金的项目，规范使用各类政府投资资金。

（二）进一步规范政府投资项目审批制度，明确了项目单位应当编制和报批的文件、投资主管部门或者其他有关部门审批项目的依据和审查事项，并规定审批重大政府投资项目应当履行中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等程序。

（三）强化投资概算的约束力，明确经核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据，初步设计提出的投资概算超过可行性研究报告提出的投资估算10%的，审批部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。

三、从保障政府投资项目顺利实施方面来看

保障政府投资项目的顺利实施，是政府投资的目标和宗旨，为此《条例》具体作出了以下规定：

1、政府投资项目开工应当符合规定的建设条件，并按照批准的建设地点、建设规模和建设内容实施，需要变更的应当报原审批部门审批；建设条件不合规的不得开工，国务院规定应审批开工报告的重大政府投资项目，按规办理开工报告审批手续后方可开工。

2、政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。

政府投资项目不得由施工单位垫资建设。项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算，确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定。

3、政府投资项目建成后要求应当按照国家规定进行竣工验收；

竣工验收合格后及时办理竣工财务决算。政府投资项目结余的财政资金，应按国家规定缴回国库。

四、从加强对政府投资项目的监管方面来看

有效的监管是政府投资项目依法合规实施，信息公开透明的有力保障，《条例》对此专门规定：

（一）投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应当采取在线监测、现场核查等方式，加强对政府投资项目实施情况的监督检查，并建立政府投资项目信息共享机制。

（二）项目单位应当通过在线平台如实报送政府投资项目开工建设、建设进度、竣工的基本信息，并加强项目档案管理。

（三）政府投资年度计划、政府投资项目审批和实施以及监督检查的信息应当依法公开。

五、从违规违法投资应承担的法律责任方面来看

作为对政府投资的行政立法，严格的政府投资责任制度是《条例》的亮点和关键。围绕政府投资行为全过程和全方位《资条例》对相应行为的法律责任做出了明确具体的规定，从法律责任的高度明确和细化了政府投资领域的违规或违法行为以及应承担的行政及刑事责任，对违规违法投资或举债行为，必将起到高压震慑作用。

《条例》中的法律责任有对一般违规投资行为要求责令改正，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分的，如：超越审批权限审批政府投资项目；对不符合规定的政府投资项目予以批准；未按照规定核定或者调整政府投资项目的投资概算等。有依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定追究法律责任的，如：政府及其有关部门违法违规举借债务筹措政府投资资金；未按照规定及时、足额办理政府投资资金拨付的等。其中，最为重要和核心的是第三十四条中对于项目建设单位应承担的责任的规定。，即项目单位有下列情形之一的，责令改正，根据具体情况，暂停、停止拨付资金或者收回已拨付的资金，暂停或者停止建设活动，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：

（一）未经批准或者不符合规定的建设条件开工建设政府投资项目；

（二）弄虚作假骗取政府投资项目审批或者投资补助、贷款贴息等政府投资资金；

（三）未经批准变更政府投资项目的建设地点或者对建设规模、建设内容等作较大变更；

（四）擅自增加投资概算；

（五）要求施工单位对政府投资项目垫资建设；

（六）无正当理由不实施或者不按照建设工期实施已批准的政府投资项目。

对未批先建、骗取国家补助资金、擅自变更项目内容、擅自追加投资、垫资施工、不按期建设等违规违法行为，都将给予严厉的处罚并承担严重的法律后果。

目前正是中国经济转型升级的关键时期，政府投资项目和投入的资金量不断增多，但地方政府负债严重，地方政府的投资决策机制亟待改善。过去不少地方政府为了追求政绩追求形象工程，不及财力和后果，不停举债加大政府投资，导致政府债务风险日益加剧，隐形债务不断扩张。此次《条例》称政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应，实际上也是为了控制新增隐性债务风险。

《条例》的另一大亮点就是对政府投资范围及方式进行了界定，进一步厘清了政府和市场投资关系的界限。明确指出了政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。政府投资资金将按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。

综上，政府投资作为政府的一项重要职能，事关经济社会发展全局，既是实施宏观调控、落实国家发展战略的重要手段，也是引导和带动社会资本扩大有效投资的有力抓手。此次《政府投资条例》的适时出台和颁布意义是深远和巨大的，也标志着我国政府依法行政水平正在向着科学化、市场化、法制化的方向快速迈进。

习近平总书记强调，“全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施”，我们也期待着各级政府能认真对待条例的出台，认真贯彻执行条例的精神和要求，及时将条例的各项规定落到实处。在政府投资决策时都要有所为，有所不为，在条例实施过程中要严格遵守，严格监管，不断提高政府投资管理水平，真正发挥政府投资的价值和作用。

朱静：江苏义行律师事务所主任，资深律师。多家上市公司独立董事、财政部PPP专家库法律专家、江苏省财政厅PPP专家、中央财经大学政信研究院PPP智库专家、江苏省律师PPP培训师、徐州市财政局PPP专家、安徽亳州市财政局PPP专家。精通PPP领域的专业知识，担任多地财政部门的PPP顾问，参与逾百起PPP项目咨询、论证、整改等服务，发表过三十余篇PPP专业文章，著有专著《政府（实施机构）PPP项目实务操作指南》，有丰富的PPP理论及实务操作经验。