导读：“城镇棚户区和城乡危房改造”自2008年中共中央启动保障性安居工程之后逐渐成为了全国上下、大街小巷热议的话题。随着中央和地方政策的落实，这一重大民生工程不仅成就了千百万居住困难家庭的安居梦，也在无形中发挥了带动消费、扩大投资的积极作用，其重大历史和现实意义不言而喻。普通百姓从一开始的懵懂，到现在对政策的熟稔，这一转变不仅归功于媒体宣传，更是切身所遭遇的“棚改”搬迁所致。

由于工作原因，笔者接触了不少来自全国各地的被搬迁户，他们从切身出发提出了各种各样的问题，本文从中归纳整理几个常见，也是比较核心的问题作简要分析。

一、小区新、环境好，怎么就成了棚户区？

我们不能否认，大部分棚改项目是针对的老、破、小、乱这样的居民区，但是也有一些项目把看起来跟杂乱不搭边的居住区纳入了棚改范围，于是就有很多被征收拆迁人反映，说自己的房子才建了不到十年，或者小区建成才三四十年，没有私搭乱建，环境整洁，设施齐全，街坊邻居都住得好好的，忽然就被列入了棚户区，要改造拆迁，实在不能理解。

其实这就是涉及到了“棚户区”的认定问题。“棚户区”并不是法律概念，更多的是一个社会问题，那些基础设施、卫生设施、安全状况糟糕，拥挤杂乱的居住区域，通常被称作“棚户区”，需要重点改造的也应该是这样的区域。然而，近年一些地方棚改规模大、任务重，那些单纯老旧，或者只有部分区域“棚户”特点明显的居住区，也被人为划入了棚改范围，从而大规模拆迁开发，这其实是不符合棚改的大政策的。所幸，对于政府征收项目，实施前要进行公共利益需求专家论证，如果论证不足，站不住脚，那么所谓的棚户区改造也就有名无实了。

二、农村的宅院是否可纳入棚户区改造项目？

这个问题其实并不是一个单纯的法律问题，而是政策与法律衔接的问题。如上个问题所说，“棚户区”并没有专门的法律来界定，什么样的房屋可纳入棚改，什么样的房屋不纳入棚改，并不存在法律上的边界。如何认定就要看政策。

《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）中列举了四类重点棚户区项目：城市棚户区改造、国有工矿棚户区改造、国有林区棚户区改造、国有垦区危房改造。如果仅仅看到这里就认为，农村的宅院不可能纳入棚改项目，一旦被棚改，那么整个项目就是违法的，这样的认知其实是狭隘的。

在《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发〔2014〕36号）文件中，提及了“棚户区改造涉及集体土地征收的”要如何安排等等。众所周知，只有农村集体土地才会涉及土地征收，可见，棚户区不仅存在于城市，还存在于乡村，并不能狭隘地认为棚户区就是城市里那些简易房屋和棚厦房屋集中区，缺少规划，宅院凌乱，私搭乱建，隐患重重的区域。虽然绝大部分棚改项目集中在城区，但是也会有个别的项目存在于农村那些简易、低矮、破旧危房聚集的地方。

事实上，棚改不仅涉及农村危旧房改造，还有一些旧城区改建、城中村改造、城市危旧房改造等均可适用棚改政策。

三、棚户区改造安置住房没有原地安置到底合不合法？

棚改项目本身就是为了改善居住困难群众的生活居住条件的，原地安置是原则，但也不是绝对的的。现实中大部分棚改项目也是采取的原地安置方式，也会有就近安置或者异地安置的。

《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发〔2014〕36号）文件中明确：“棚户区改造安置住房实行原地和异地建设相结合，以原地安置为主，优先考虑就近安置；异地安置的，要充分考虑居民就业、就医、就学、出行等需要，在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围内，安排在交通便利、配套设施齐全地段。市、县人民政府应当结合棚户区改造规划、城市规划、产业发展和群众生产生活需要，科学合理确定安置住房布局。”

可见，原地安置是原则，异地安置是例外。很多时候民众遇到的问题是，被征收拆迁区域是区位优势明显的繁华地段，结果拆之后被直接安置到几公里甚至十几公里之外的郊区了，而原址建设的就是住宅，却不给他们分配。在不考虑其他城市规划因素的情况下，这显然是不公平的，也不符合棚户区改造项目的实质，无法体现惠民、利民政策所在。

四、棚户区改造是政府民生工程，由开发商实施合法吗？

企业参与棚改，作为实施主体承接棚改项目是当前的主流模式。我们知道，现代政府承担的更多的是统筹安排、管理监督、规范引导、政策支持等方面的职能，在民生工程推进方面，也是更多地鼓励社会资本的参与。

《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）中，明确推动政府购买棚改服务，推广政府与社会资本合作模式，构建多元化棚改实施主体。这样的政策引导下，有越来越多的企业开始参与棚改投资建设，引入社会资本也成为棚改主流。

民众所关心的企业实施棚改是否合法这并不是一概而论的问题，也没有统一答案，关键看企业是否是依法登记成立的市场化企业，是否区、县政府规定的条件，是否符合棚改项目的实际需求，等等不一而足。当然其实施过程中，还要遵循法律法规，比如大部分采取政府征收的形式推进，也有采用自愿腾退的方式进行，各有各的法律法规约束，各有各的程序步骤遵守。（毕文芳/文）