欧盟周三(23日)公布移民和寻求庇护政策的改革文件,并有意在各国推行强制配额计划,平均分配从北非和中东而来的难民,以平息近5年争议不断的难民政策。新倡议虽然弥补了原有“都柏林规则”的不足,但同时亦会得失反对收容难民的中欧国家,为欧洲一体化进程再添波涛。

希腊莱斯沃斯岛(Lesbos)的莫里亚难民营月中发生大火,虽然无人受伤,但如何安置逾1.2万名难民,再度成为欧盟内部的焦点争议。欧盟日前公布移民协定的改革倡议,欲以此取代欧盟领导人公认为失效的“都柏林规则”。欧盟委员会主席冯德莱恩强调,新制度会在所有成员国的“利益和负担”之间取得“合理平衡”,并指欧盟成员国应考虑“如何作出贡献”,而非“应否作出贡献”。

这个由德国大力支持的方案,主要有四点内容:一、所有寻求庇护的申请者,须在入境前接受强制的健康、身份及背景核查;二、不论成功与否,所有申请皆会在12个内完成;三、成员国每接收一个难民,即将可从欧盟预算中获得1万欧元资助;四、取消“都柏林规则”里对难民只能向自己首个踏足国家提出庇护申请的限制,改以成员国的GDP和人口作准则,平均分配难民配额。虽然这次的配额要求带有强制性,但新方案亦留有“灵活选择”,容许不愿意接收难民的国家采取“其他支援措施”,如接管和赞助申请失败的难民回国。

在责任分配上,尽管新方法已较“都柏林规则”公平和完备,但各成员国能会否一致肯首,最终还要视乎谈判走向。回望2015年欧洲难民潮步入高峰时,每月曾有多达十多万中东及北非的难民冒险横渡地中海寻求庇护。但在“都柏林规则”的限制下,意大利、希腊等地中海沿岸国家因其地理位置,被迫负起照顾难民的大部分责任,期间只有德国和一些北欧国家愿意伸出援手,而且它们最终亦因为接收难民人数众多惹来民情反弹,结果欧盟需在2016年与土耳其达成协议,以财政补助换取土耳其负责接收遣返的难民。

今次新的改革方案需要欧洲理事会27国领导人一致同意方能成事,然而以往奥地利、匈牙利、波兰等中欧国家却一直大声反对接收难民,故此想要这些成员国接受改革似是遥不可及。幸运的是,事情仍有转机,并非全无可能,因为过去欧盟成员国领袖“开天杀价,落地还钱”的谈判手段时有出现,一如欧盟5月讨论疫情的“复苏基金”时, “节俭四国”瑞典、丹麦、荷兰和奥地利曾扬言要否决方案,但各方最终谈判亦能找到“无人欢喜无人愁”的折中方案。

况且作为欧盟一体化最大的得益者,中欧国家未必会真诚地为脱欧铺路,譬如在欧尔班和杜达带领下,匈牙利和波兰的疑欧派近年略有壮大,但两人挑战欧盟的权威,大多只是出于煽动选民对外来人口的恐惧,以巩固其支持度反而两国自从脱离苏联独立以来,其发展大力受惠于欧盟发展基金的补助,更是单一市场的主要受益国,故在脱欧尚未成为主流意愿前,两国领袖大多都会依照其发展利益,向欧盟讨价还价。再加上新方案留有“灵活选择”,这亦意味两国或可“破财挡灾”,在满足欧盟强制义务要求的同时,又不会因收容难民而被选民指摘出尔反尔。因此,尽管欧盟内政事务专员约翰逊形容新方案“没有人会满意”,但在政治谈判上,这亦可能是各方求同存异的起点。

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