确定国家秘密是保密工作的源头。科学、规范和准确定密，始终是保密工作中备受关注、着重研究和力求解决的根本和重点。新修订保密法通过设定定密权限，明确定密责任，完善定密、解密制度，有效解决定密过多、过滥问题。随着定密机制改革创新，也出现了定密权限设定和开展定密授权等一些新情况和新问题。结合新法实施10周年的工作实践，笔者围绕定密权限设置进行利弊分析，对基层定密工作面临的困惑和问题进行探讨，以寻求创新定密改革更加科学化的方法思路。

定密事权“原则”上收之利

在过去，我国对于什么级别的机关、单位有权确定什么级别的国家秘密，没有作出特别限制。原保密法规定“各级国家机关、单位对所产生的国家秘密事项，应当按照国家秘密及其密级具体范围的规定确定密级”。这说明在保密实践中，有权定密的主体是广泛的，是各级国家机关、单位。只要按照国家秘密及其密级具体范围的规定对号入座确定，无论什么层级的机关单位，也无论什么密级的国家秘密。然而，由于定密主体的非限制性、密级级别权限的非设定性，加之诸多国家秘密及其密级具体范围规定的抽象性和定密法定程序的原则性，造成定密过多过滥，甚至出现了许多低级别的机关、单位都在确定高密级国家秘密。定密混乱，浪费了宝贵的保密资源，损害了国家秘密的严肃性、权威性和可保性，妨碍了信息资源的合理利用，弱化了保密工作。

定密主体范围的大小关系定密质量和定密数量。新保密法针对定密过多和混乱情况，对定密的秩序做出规定、提出要求，确立了定密应当遵守权限的原则，并从行政层级和事项密级两方面对定密权作了限定。也就是机关、单位要按照法定定密权限确定国家秘密的密级，不得越权定密，也不能在定密权限内随意定密。新法同时对依实际需要定密而又无原始定密权的情况作出通过授权形式实现的规定，除法定的定密机关外，其他机关、单位必须获得定密授权，才能确定国家秘密及其密级。对定密权限和密级级别作出限制、限定，对定密权作出原则性上收，致使大量机关、单位不再直接拥有原始定密权，间接缩减了定密主体数量，相应地也减少了国家秘密数量，在一定程度上解决了定密过多、过滥问题，对于推动保密工作成本节约，推动保密事业科学发展，推动信息自由流动、经济社会信息化以及促进信息产业发展等方面具有重要意义。

定密授权难于“规定”之弊

从新保密法第十三条来看，立法本意并非取消一些机关、单位的全部定密事权。事实上，法条本身只是设定定密权限，包括定密主体的级别和所能确定的密级；所有机关、单位的派生定密权是直接赋予的，对于一定范围内的机关单位定密权的赋予与否，也只是针对原始定密权而言的，对于无原始定密权又必须履行原始定密事权的，规定了通过授权确权的形式。我们不去对法条以及法律释义中“上收…不授…”等作追讨，应顺应立法本意去重点解读或研究授权问题。事实上，遵循保密法第十三条规定，对于基层而言，大量原始定密事权还必须通过授权渠道来解决，然而规范、严肃地作出授权是庞大的系统工程难于摆上科学的操作层面。

基层面对原始定密的现实存在，定密授权是绕不开的话题。究其原因是原始定密权规定行政门槛级别太高，以及原始定密权确定密级权限太严。定密是一种事权，是事务活动中的职责，而不是狭义的“权利”。仅靠中央国家机关、省级机关和设区的市、自治州一级的机关行使原始定密权，显然是不全面的。省市县行政范围内相应的行政级别往往是对应的四大班子，国家行政管理事务一般由政府组成部门和所属机关、单位承担，国家秘密不同程度地分布于相应层级的机关单位的事务管理中，尽管原始定密数量相对较少，也不能以偏概全。例如，山西省设区的市包括省会太原共11个，政府组成部门或所属单位均为县级，像政法、统战、教育、宗教、信访、民政、科技、卫生等行业都存在原始定密；甚至全省117个县的部分科级机关如政法、财政、宗教等也存在原始定密。而设区的市、自治州一级的机关不能原始确定绝密级国家秘密的情况是，一些市级机关每年也或多或少有绝密级事项产生。比如，省直部委厅局如政法、民政、统战、国防科工等行业；另外，市级四大班子因特殊事项或重大涉密活动、会议要发绝密电报需要取得省里授权？

更为关键的问题是，原始定密权的授权机制较难完善。实践中有两种情况需进行被授权从而取得原始定密权，一是机关单位行政层级不够，二是无相应的较高密级确定权。就省级行政区域讲，这些主体一类属于设区的市、自治州一级无绝密级原始定密权的主体，另一类是大量的县级以下机关无任何密级原始定密权的主体。另外还有涉密单位，本不该与机关级别相参照，特别是企业单位“级别”的问题，恐怕都须经过授权。如按照“产生一密申请一授”，会因时效差、程序烦失去科学性和操作性；如按照“可能定密普遍授权”，会因不严肃、太随意缺失合理性和实效性。再者讲，授权书作为法律文书还是行政公文值得商酌。实际上授权是更加庞大和复杂的工程，带来更大的保密成本，法律法规可以规范的事项，通过公文或普通规范来承载，缺失了严肃性、规范性和权威性。

定密确权“合理合法”之策

顺应定密事权原则上收立法利好之意，要遵循其合理性原则；贯彻法律定密授权规定，在完善定密机制实践中，必须坚持合法性原则。在两难之中无法取舍的情况下，我们可以趋利除弊，前置一些基础工作，以实现定密工作科学化、规范化和法制化。

一是探索通过立法解释进行部分修正。我们不妨从法条中找到一些缝隙和松动。“中央国家机关、省级机关及其┅┅；设区的市、自治州一级的机关及其┅┅”，“级”前有“一”字和无“一”字，在文法上存在一定的区别之意。如果将“一级的机关”理解为“一定行政区域内的机关”，是否是指“该级行政区域内的机关”，那么市级行政区域内的机关就泛指市级直属机关，也就是为“县级”的市直机关。如果将县级机关列入赋予一定原始定密权，真正意义的“无权”仅是县属乡科级，这样仅进行极少量的原始定密授权，与针对“不明确”事项定密途径如出一方，解决了庞大的授权工程，更加切合实际。

二是通过修订完善具体范围来牢固基础。“密”与“非密”，或者说有密无密，《国家秘密及其密级具体范围的规定》作为保密法的延伸内容，是务必牢牢遵循的法规范和“法定依据”，是定密的基石。如果抛开密级具体范围，一味地在有权无权上死缠硬泡，显然是偏离了方向，成为“无源之水”和“无本之木”。近年来，对“保密事项范围”的强力聚焦，积极制定修订保密事项范围，无疑是“牵牛牵住了牛鼻子”，奠定了规范定密工作的基础。从工作实践和经验来看，不能不提的是，完成保密事项具体范围制定修订顶层工作之外，关键的是强调完善发布和掌握贯彻，要作为学法用法、执法守法的重要内容，作为相关行业重点普及的工作要求，作为开展定密的重要依据和常识工具，入心入脑，烂熟于胸。

三是通过对号入座来推进授权确权进程。作为一项前置性工作，精准制定修订作为定密源头依据的保密事项范围，也势必为定密授权确权打下基础。特别是各行业保密具体范围精准概括或描述保密事项产生层级、范围等限制性词语，就能为相应级别的机关单位明晰是否“有密要定”、“有号可对”。通过开展全面梳理、对照具体事项范围等专项工作，根据需要有的放矢地确认是否进行授权，保密行政管理部门会同相关行业部门开展梳理归纳、调查摸底等工作，建立准确全面的数据，通过“对号入座”的方法，遵照“按需授权”的原则，明确授权和被授权的主体范围和相应密级、报请“有权机关单位”统一制发规范性文件或统一性标准文书，针对性地完成定密授权，走向注重实效的定密授权实现路径。

作者：山西省委办公厅 张忠