原標題：“限塑令”升級：政策先行 執法依據有待跟進

中國經營報實習記者 張錦 記者 孟慶偉 北京報道

2020年1月，國家發展改革委、生態環境部發布《關於進一步加強塑料污染治理的意見》，按照“禁限一批、替代循環一批、規範一批”的原則，分2020年、2022年、2025年三個時間段，分地域執行禁塑限塑任務。這是我國首次大規模地從源頭上禁限塑料製品，被視作升級版“限塑令”。

9月1日，修訂後的《固體廢物污染環境防治法》（以下簡稱“《固廢法》”）正式施行，加強了塑料污染防治相關要求，同時明確了相關違法行爲的法律責任。

在監管和執法層面，新版“限塑令”究竟能否突破舊版“限塑令”落地難的困境，有法可依是其中的關鍵。多位環境法專家及律師告訴《中國經營報》記者，“限塑令”的處罰措施應適用於《固廢法》等法律，但仍需等待後續配套的規章出臺。

政策先行

早在2007年12月31日，國務院辦公廳就發佈了《關於限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》，後被廣泛稱之爲“限塑令”，通過對一次性塑料袋收費，讓塑料垃圾問題走進公衆視野。

2018年，環保組織零廢棄聯盟發佈的《“限塑令”十週年營業場所執行情況調研報告》中總結道，隨着時間推移，除了大型超市和全國連鎖便利店的執行情況較好之外，大多數商品零售場所已經疏於執行。

中國政法大學環境資源法研究所所長於文軒認爲，舊版“限塑令”在制定時缺乏長遠考慮，對替代品關注不足，對農貿市場等場所的監督管理不夠重視，政策執行過程中有關部門的責任劃分不明確，從而導致限塑效果不理想。

“光靠‘限塑令’的政策，只能起一些宣導作用，沒有剛性的法律文件作爲依據很難推行。”北京德和衡律師事務所律師王海軍解釋稱，但“限塑令”有它的特殊性，經濟的發展和環保常常處於一個不斷平衡的過程。

2020年，升級版“限塑令”捲土重來，強化源頭治理，全面限塑。有關部門先後印發了《關於進一步加強塑料污染治理的意見》《關於紮實推進塑料污染治理工作的通知》《關於進一步加強商務領域塑料污染治理工作的通知》等政策文件，對商務領域禁塑限塑階段性任務提出了明確要求。各地商務主管部門要聚焦商場、超市、集貿市場、餐飲、住宿、展會、電子商務等重點領域，分時間和地區逐步推進。

中國政法大學環境法教授曹明德表示，“限塑令”更多是一種倡導性的政策。“我們國家的很多做法，特別是在創新領域，往往是在缺乏（法律）依據情況下，通過政策來推動的。”

《固廢法》適用於“限塑令”

2020年4月，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議修訂通過了《固廢法》，9月1日起施行，對商務領域塑料污染治理賦予了新的職責。

受訪專家均表示，與“限塑令”最接近的法律依據即《固廢法》，違背“限塑令”者應承擔《固廢法》中相應的罰款等法律責任。

但王海軍稱，“限塑令”的政策文件中給出了時間表，意味着一個“過渡期”，不像法律那麼明確，可能到了某一個年限上，必須要禁止時就會出臺專門的法律法規來規制。

從事環境公益訴訟的夏軍律師同樣表示，限期到了以後有關部門會不會用行政執法強制手段，或者是針對哪一個環節，還有待於觀察。

但即使是已經生效的《固廢法》，也不夠明確和成熟。“生態環境部未來一定會配合《固廢法》的實施出臺一些具體的規章。”王海軍解釋，環保領域的法律往往是先宣傳，慢慢再去細化和實施。

而曹明德認爲，“限塑令”對《固廢法》的進一步實施會起到一個促進的作用。“真正能夠有效地實施，也有賴於進一步對這部法律進行立法解釋、執法解釋，以及司法上的解釋。有賴於在實踐過程中要把它進一步具體化，進一步具有可操作性，所以通過政策推進，那麼我想也是一種有益的方式。”

《固廢法》第一百零六條規定：“未遵守國家有關禁止、限制使用不可降解塑料袋等一次性塑料製品的規定，或者未按照國家有關規定報告塑料袋等一次性塑料製品的使用情況的，由縣級以上地方人民政府商務、郵政等主管部門責令改正，處一萬元以上十萬元以下的罰款。”

夏軍表示，目前在公衆的印象中，這兩個部門不是行政執法能力比較突出的部門，其執法隊伍的硬軟件條件恐怕沒法和公安或市場監督管理局等部門相比。如果考慮到執法成本，肯定要抓源頭或者違法行爲鏈條的高端，纔有“事半功倍”的效果。

曹明德認爲，法律的實施都有具體的執法部門或者主管部門，但全國範圍內各級政府的差異較大，執法不力往往有多種因素，客觀原因可能是人員、設備、資金等執法力量不足，主觀原因比如代爲執法。

曹明德還表示，如果執法不到位，監督機制則十分必要，包括上級對下級的監督，人大政協的監督，以及公益訴訟來自於社會組織的通過司法渠道的一些司法監督等。

據統計，全國已有30個省區市公佈了限塑相關的實施方案和行動計劃，各地也在探索有效的執法模式。

在近日發佈的《北京市塑料污染治理行動計劃（2020年-2025年）》（徵求意見稿）中，提出“探索實施企業法人守信承諾和失信懲戒，將違規生產、銷售、使用塑料製品等行爲列入失信記錄”。

王海軍稱，這一力度體現出了一定的“系統工程”，不僅僅是罰款，列入這個名錄以後，貸款或參與招投標等行爲都會受到一些限制。

可降解塑料製品國家標準出臺

於文軒表示，新版“限塑令”涉及生產、流通、消費、回收、利用、處置全過程，必將影響到生產週期的各個環節，涉及相關行業之間利益協調，這也給制定實施性措施增加了難度。

“替代品的研發和推廣，更是需要重點關注的問題。”於文軒認爲，相關國家標準的制定，將爲“限塑令”的實施提供更加明確的執法依據。

9月，中國輕工業聯合會制定併發布了《可降解塑料製品的分類與標識規範指南》，進一步明確了可降解塑料的概念和定義，從範圍、產品定義和分類、降解性能檢測方法、標識要求、標識樣式及規範等五個方面對可降解塑料標識提出具體要求。

近日，市場監管總局發佈一次性可降解餐飲具、塑料購物袋兩項國家標準，以及降解塑料定義、分類、標識和降解性能要求等3項國家標準制修訂計劃。兩項國家標準的實施日期均爲2020年12月31日。

曹明德表示，可降解國家標準的發佈不僅對推進限塑令的有效實施會起很大的幫助，也有助於進一步提升公衆的綠色消費意識。“實際上也可以說從供給側來進行改革，儘量從源頭上杜絕不可降解的塑料製品的生產、銷售，然後在末端鼓勵商家和消費者來使用可降解的塑料製品。”