原標題：中國人口第二大縣沭陽的城鎮化路徑：不搞大拆大建、農民進城有保障

2009年，已經通過一家知名軟件公司最終面試的大學畢業生張振，決定從蘇州回沭陽，參與即將開始的拆遷分房。

張振的老家現在叫夢溪小區，保留了歷史上的名字，這裏距離老縣城核心區僅數公里。這是沭陽城鎮化較早的一批搬遷戶，將宅基地和耕地上交集體後，幾近原地安置且受益頗豐。

很快，張振一家獲得了4套房。隨後，他出售了一套房買了一個門面，做起了五金生意。

“沒有選擇在畢業後留在大城市生活，並不代表不幸福。”張振說。現在他的實體店已是周邊規模最大、種類最全的五金店，同時網絡上的銷售每年也帶來不錯的營收。

差不多就在張振搬進新居前後的那幾年，沭陽外出打工的人羣，已經呈現出返鄉創業的趨勢。作爲全國人口第二大縣、江蘇陸域面積第一大縣，幾十萬外出打工人口的迴流引起了沭陽縣委縣政府的重視。

“吸引越來越多外出務工人員返鄉的動力是原來就具備優勢的板材和花卉生意，因爲可以通過互聯網銷售，而且收入逐漸超過外出打工。”沭陽縣委常委、常務副縣長張莉萍對21世紀經濟報道記者說。

同時，一系列助推返鄉創業、互聯網創業、板材花木產業政策出臺或加碼。收入越來越豐富的農村人口，以及本土民營經濟的成長，對城鎮化的需求越來越高。

沭陽怎樣始終堅持以人爲本的城鎮化，確保農民進城後的住房、就業和公共服務？又如何兼顧經濟效益、生態宜居、安全？

人口大縣如何城鎮化

統計顯示，2020年前三季度，沭陽實現社會消費品零售總額219.72 億元，居民人均GDP達40697元，人均可支配收入爲19718元（2015年爲17521元），同比增長5.3%。

不過，對於位處江蘇經濟窪地的沭陽來說，城鎮化必須要小心謹慎、穩妥推進，因爲這涉及到農村生產生活方式的徹底改變，更關鍵的是沭陽人口總量龐大，城鎮化不能引發區域內的結構失衡和貧富兩極分化。截至2019年末，沭陽戶籍總人口達198.65萬。

爲此，沭陽不僅堅持了農村人口3（進城）：4（留村）：3（進鎮）的城鎮化人口密度結構，其2019年的城鎮化率也低於江蘇全省平均水平10個百分點。

“我曾在多個鄉鎮任職，在城鎮化中始終堅持一條：先在實踐中把好處做出來給百姓看，讓他們主動選擇，不急於求成。”沭陽經濟大鎮桑墟鎮黨委書記徐旭對21世紀經濟報道記者表示，這是主動吸引農民進城入鎮的“精明增長”的城鎮化之路。

2020年1-9月，沭陽實現地區生產總值638.4億元，同比增長3.1%，高出2015年全年經濟總量。2020年5月，沭陽縣入選國家發改委縣城新型城鎮化建設示範名單。

沭陽縣總面積約2298平方千米，當前沭陽縣城建成區達 85 平方千米，集中居住約 70 萬人，成爲全國建成區面積最大、集中居住人口最多縣城。

不急於大拆大建

從21世紀經濟報道記者數天的實地採訪看，因爲人口總量太大，因此沭陽的城鎮化從發動之初就不急於通過大規模同步拆遷新建來提升城鎮化率，而是將確保區域內的穩定均衡協調發展作爲頭等大事，尤其是確保農民進城後的穩定居住、就業和基本公共服務。

“我們剛剛花了幾億元，完成了對全縣公共交通運營的併購，現在全部由國有企業統一調度。”沭陽公交公司負責人章安衛對21世紀經濟報道記者表示。

收購完成後，縣公交公司對路線和停靠點進行了優化，更新了大部分車輛，對人員進行了交通安全等培訓，亦對收費進行了調整，縣城建成區範圍內刷卡0.7元，最遠距離不超過5元。

這一改革，全由財政預算支出，逐步消除城鄉之間、城鎮不同地區間公共服務供給的差異性，提升基本公共服務的便利性與可達性，建構了公平共享的基本公共服務體系。

“目前，正在將原來的市民卡升級到全省一卡通，確保全縣所有人乘坐公交車價格都一樣，完成公共交通服務的一體化，並且升級後的卡在省內都能坐公交。”章安衛說，儘管近些年人口迴流很明顯，但畢竟外出人口總量大，下一步刷卡要逐步對接各個城市的地鐵。

公共交通服務僅僅是一個方面，在城鎮化進程中，關鍵在於農民進城後能否享受到與城鎮居民均等化的醫療服務和子女入學教育保障。

自2018年起，沭陽啓動城區“十校聯建”工程，推動教育優質一體化均衡協調發展。與當前很多縣域將購房作爲入學的前置條件不同，沭陽提出了“城區擴張到哪，學校就建到哪。”

張莉萍對21世紀經濟報道記者表示，沭陽明確規定，農民進城購房即使不落戶，孩子也可入學。

“全校面積有80多畝，目前有3000多小學生，可覆蓋周邊8萬人口。”2019年按高標準建設投入使用的沭陽東興小學校長武傳楊對21世紀經濟報道記者表示，考慮到縣域人口總量大，學校做了設計預留，可隨時根據入學人數進行擴班。

東興小學建成後，基本消除了“大班額”現象。不僅如此，學校還兼具了歷史文化功能，通過重建承暉門等方式，保留了一些歷史文化的傳承。

目前，沭陽擁有各級各類中小學、幼兒園280所，在校學生和在園幼兒38萬餘名，專任教師1.8萬餘名。

而在高中階段，沭陽的多所高中師資力量和優質生源分佈較爲均衡，四星級高中（江蘇省實施的普通高中星級評估）就讀學生佔比約56%，沒有出現其他縣域“縣中一枝獨秀”的局面，大學錄取率各校基本持平，連續5年被清華、北京錄取的人數位居宿遷市第一。

縣教育局負責人對記者表示，根據剛出臺的《2020—2022年普通高中資源建設方案》，將新建高中3所、改擴建高中6所，增加普通高中學位供給1.2萬個，滿足快速增長的高中教育需求，推動教育佈局更加優化。

除教育之外，沭陽在城鎮化中最爲外界所關注的是民營化的醫衛資源。

“醫院民營化後，社會最爲關心的是在遇到特殊情況時，民營醫院能否提供公益醫療服務。”沭陽縣人民醫院副院長王光勝對21世紀經濟報道記者表示，“實踐已經證明了，在非典和本次疫情期間，民營醫院同樣根據政府的要求完成了任務。”

根據江蘇省衛健委組織的第三方滿意度調查結果顯示，患者對醫院滿意度近年來呈持續上升趨勢。

徐州籍生意人趙先生對記者表示，他本次出差沭陽時因着涼出現了較爲嚴重的咳嗽症狀，但體溫正常、血壓正常。11月18日凌晨，在沭陽中醫院看病時醫生僅給他開了4盒藥，合計108.72元（含2元掛號費），“連續喫了2天藥就恢復了”。

本土產業富民

以人爲本的城鎮化背後，產業是核心。

在當前開展的新一輪城市規劃編修中，立足於糧食以及重要農產品供給安全，以資源環境承載力和國土空間開發適宜性評價爲基礎，沭陽劃定後永久基本農田面積1226平方千米，這佔全縣轄區面積達到53%，以確保永久基本農田面積不減少、質量有提升、佈局更穩定。

因此，沭陽主動調整了二產佔比，其三次產業比例從2015年的13：46.5：40.5調整到2019年的11.2：41.7：47.1，使得城鎮化中經濟效益、生態和安全得到了兼顧。

從21世紀經濟報道記者的採訪看，沭陽的經濟格局可分爲開發區外來經濟和本土民營經濟兩種，其中本土經濟則以木材、花木和部分鄉鎮的特色經濟板塊爲主。但產業關聯上，兩者之間沒有較大的匹配度。

這在本質上讓沭陽擺脫了以傳統工業化帶動城鎮化的路子，也就沒有嚴格意義上的產城融合，從而更加宜居。

同時，這一產業形態的分佈，形成了以花木產業、生態旅遊、工貿物流爲主的外圍地區，成爲促進城鎮化發展的載體和節點，也讓沭陽差異化推行城鎮化和空間佈局多元化具備了基礎，從而推動中心城市、工業區、重點鎮區、農村四級協同發展的層次分明、結構清晰的城鎮化體系。

與開發區外來投資模式不同，江蘇省社科院區域所副研究員何雨認爲，沭陽本土板材和花木產業最大的特點是富民，容納大量就業人口，這非常符合當地的實踐，但對政府財政收入貢獻很小。

創業是沭陽從上到下的一個核心詞，但不是所有的創業都是高大上。如上所述的回鄉大學生張振，從事的生意貼合了“四新”要求，更符合百姓基本生活所需。事實上，在沭陽這一後發的全國百強縣，開發區以外幾無高新技術產業。

據當地統計和人社系統提供的資料，從事板材和花木的百萬富翁佔據了產業人口的重要部分。而板材產業已形成了薄片加工、板材生產、回收利用的閉環體系。至於花卉苗木生意，本地原產品佔比已微乎其微，大量網店則形成了“買世界、賣世界”的格局。

目前，沭陽全縣商品住宅銷售均價（不含商鋪）已從2015年的4247元上漲到2020年10月7570元，且1-10月同比增幅11.3%。1-6月，沭陽銷售商品房超110萬平方米，同比增長近31%；新開工房地產面積逾128萬平方米，同比增長近40%。

記者調查的某臨近縣政府的樓盤價格近1年來漲幅約16%，即將銷售的兩個樓盤的預計均價7200元。開發商表示，已售3000戶的購買者中70%以上的客戶爲進城農民。

“鎮裏規劃農房改善搬遷，我沒有選擇就地安置而是選擇貨幣安置，在城裏購置商品房，小孩就近在縣外國語實驗學校讀書。”李恆鎮居民張開猛說，他自己從小區到位於開發區的公司上班也就15分鐘，不耽誤生活和工作。

農民進城買得起房

“給予農民進城購房補貼，有涉及到自建房、土地等10個方面的補助。”張莉萍告訴21世紀經濟報道記者，其中對放棄農村安置在沭陽縣城購買商品住房的（不含小產權房、政策性住房），每戶給予購房總價12%的補貼（不含契稅），補貼總額不超過12萬元。這一政策同時還擴展到上屬的宿遷市區。

“對於超出的部分，按照建築成本價給老百姓。”徐旭表示。

目前，淮河大道南延工程正在加速建設，將成爲沭陽城市空間延伸的發展軸，城區交通壓力將得到極大緩解。

至於“十四五”期間城鎮化的安排，張莉萍表示，作爲國家縣城新型城鎮化建設示範縣域，會得到國家的項目和資金支持，將進一步打破城鄉二元體制的制約，使得城鄉生產要素配置更暢通和高效，以積極構建適應高質量發展的新型城鄉關係，建設“百萬人口區域次中心城市”。

（作者：王海平 編輯：李博）