“郡縣治，天下安。”基層治理是整個國家治理體系的終端，也事關千千萬萬人民羣衆的切身利益。只要基層治理好了，國家就可以太平安寧，百姓就可以祥和安康。

因此，中國自古至今，都高度重視基層治理。今天，改革進入攻堅期和深水區，國家和社會都處於大的轉型和變革的階段，對於基層治理也提出了更高的要求。

基層政府處於整個公共治理體系的最終端，直接與千千萬萬的人民羣衆打交道，要處理來自方方面面的信息和各種複雜的治理問題，因此，基層治理具有特殊性和複雜性，具體包括壓力性、繁瑣性、綜合性、突發性、創新性等。

基層治理的壓力性。基層治理的壓力主要來自於兩個方面：一方面，基層政權承擔着整個治理體系的每一個層級逐級傳導的政策執行壓力；另一方面，基層治理直接面對人民羣衆，是整個治理體系直面羣衆服務訴求壓力的第一線。

此外，基層治理的壓力還來自於上級政府和人民羣衆的雙重考覈監督。爲了提高行政效率、落實上級部署，各級政府都制定了相應的考覈制度，其中既有綜合考覈也有專項考覈，這些考覈制度最終都壓在了基層幹部身上。

同時，爲了更好地服務人民羣衆，各種辦事環節也都設置了評價和考覈體系，這固然對增加羣衆滿意度、提高工作效率有正向意義，但無形中也增加了基層幹部的工作壓力和心理壓力。

基層治理的繁瑣性。對於國家或者上級政府而言，政策的制定可能是比較明晰的，然而，任何政策一旦在基層落實就會變得非常繁瑣。這主要是因爲基層地方範圍內，人民羣衆的生活狀況、受教育程度、心理偏好、風俗習慣等各有差別，對一個政策很難用“一刀切”的方式來執行。

例如，在扶貧領域，基層幹部每天要面對的大量問題是，爲什麼一個村子裏生活水平看起來差不多的羣衆，有些就可以被認定爲貧困戶而有些就不是？

再比如，關於城市教育，不少羣衆對“爲什麼隔着一條街或者差了一年，有些居民的子女就可以上重點學校而有些就不可以”等問題表示疑惑。

這些問題，有些是政策制定問題，有些是以前政策執行的尺度問題，都需要基層幹部耐心地調查分析並給羣衆進行解釋，而這些都是極爲具體和繁瑣的工作。

基層治理的綜合性。“上面千條線，下面一根針”，是基層治理的基本特點之一。基層政府規模雖小，但在其治理範圍內卻要處理近乎全面的經濟社會發展各項事宜。

然而，受制於資源約束，基層政府不能像國家或者省市級政府那樣設置衆多的專業部門和強大的智庫機構來完成各種專業性強、難度高的工作，在這種情況下，基層幹部只能是工作來了硬着頭皮也要幹，必須一專多能。此外，基層還需要將中央和上級政府的宏觀政策和本地區具體實踐相結合，這要求基層政府不僅要有多種工作的落實能力，還需要有結合本地區實踐的研究能力，這就更增加了基層治理的綜合性。

基層治理的突發性。基層由於直接面對社會生產生活現實，往往要應對各種突發事件，從自然災害、疾病傳播、生產安全到羣體性事件、輿情熱點等，各種突發性事件層出不窮。這種突發性就要求基層政府和幹部一方面要以高度的政治責任心，積極直面問題和解決問題，並根據要求如實上報；另一方面要具有高超的突發事件應變能力，既能夠解決好具有充分預案准備的突發問題，也能夠對不斷出現的新的風險和挑戰做出準確判斷和正確應對。

此外，基層治理的突發性不僅來自於社會和自然狀態的不斷演變，大量來自於上級的臨時性任務或者階段性任務也增加了基層治理的突發性，使得基層政府和基層幹部除了要將大量精力用於處理常態性工作外，還必須要準備應對各種非常態的情況和臨時性的工作安排。

基層治理的創新性。國家和社會的發展始終在不斷的創新之中，創新孕育和賦予了推動社會進步的巨大力量。基層政府是直面社會生產生活的第一線，最能夠發現和發掘社會創新的萌芽和趨勢，因而也是創新最活躍的層級。

自改革開放以來，關於政府創新，有兩個基本的發現，一是絕大多數的創新都來自於基層，二是凡是地方創新搞得好的，這個區域的治理水平和經濟社會發展水平就高，人民生活就幸福。例如浙江、廣東等地，長期以來都是創新最活躍的地方。這啓示我們，從國家發展和人民幸福生活的需要出發，基層政府和幹部要能夠不斷解放思想，大膽創新，用改革創新來解決工作中面臨的各種問題。

【作者爲中共中央黨校（國家行政學院）公共管理教研部教授】

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