下一任美國總統能讓世界貿易“歸位”嗎？

原標題：下一任美國總統能讓世界貿易“歸位”嗎？

來源：瞭望智庫

距離2020年11月3日這個世界所特別屏息關注的日子，已經過去了三個星期。直到11月23日，美國總務署正式確認拜登勝選，本次美國大選的結果終於塵埃落定，拜登將成爲第46任美國總統。

世界在展望：拜登執政，將會給大家展現出一個怎樣的美國？在飽受特朗普政府單邊關稅措施的衝擊之後，如何恢復正常的貿易秩序，是放在美國和世界面前的棘手難題。

美國會回到原來的道路上、致力於維護基於規則的貿易秩序、擴大市場開放和商品自由流動嗎？

下一屆美國政府會改變對歐盟、日本等盟友及對華貿易政策嗎？

事情並沒有那麼簡單……

度過了4年“雞飛狗跳”的時光，各方滿懷期盼，希望能夠儘快恢復到安寧一些的日子，但總會帶着點惴惴不安——放眼美國和世界，似乎已有大不同。更何況新冠肺炎疫情還未見平息，而美國內部紛亂卻一茬接着一茬。

種種亂象預示着即便拜登順利執政，美國實質性的重建工作會比世界所期盼的緩慢和艱難得多。

對此，拜登的老朋友、美國對外關係委員會主席理查德•哈斯（Richard Haass）一針見血地指出，“他（拜登）將置於一個既給予他極大自由，又奇怪地束縛他的境地。”從表面上來看，特朗普通過行政令下達的政策，拜登也可以通過行政令予以撤銷。然而，任何新的改變，都需要邁過特朗普留下的深刻烙印。

民衆貿易政策偏好發生轉變

在2016年美國總統大選中，特朗普的貿易政策成爲幫助其入主白宮的重要因素。在賓夕法尼亞州的競選演說中，他猛烈抨擊20世紀90年代以來美國全球主義貿易政策是導致國內工人失業和美國全球地位下降的根源。

2020年6月18日，申請失業救濟的人們在美國肯塔基州法蘭克福排隊等待就業中心開門。圖|新華社

事實證明，這些抨擊“頗有成效”。據皮尤研究中心發佈的報告，2016年10月，有45%的美國民衆、29%的共和黨及傾向於共和黨的獨立人士表示自貿協定對美國有利，而在2015年5月，這一比例分別爲58%和56%。

對自貿協定支持率急劇下降，反映出美國民衆對自貿協定所致力於推動的貿易自由化的立場發生轉變。四年之後的美國總統大選，在疫情管控不力質疑和弗洛伊德事件引發抗議的雙重衝擊之下，7380萬張支持特朗普連任的選票表明，特朗普貿易政策的影響遠未消散。本屆美國政府所奉行的“平衡的、以勞工爲中心的”“有管理的”貿易政策，必然會在一定程度上得到延續。

民主黨左翼激進派的壓力

據《紐約時報》報道，在拜登的過渡團隊考慮白宮和政府各部門高層人選之際，民主黨內左翼激進派正在推動任命那些與工會和國會民主黨議員有密切聯繫的人選。

11月1日，在美國紐約第五大道，由於擔心發生騷亂帶來損失，不少商店和寫字樓開始加強防護和安保。圖|新華社

同時，他們還在不遺餘力地反對任命尋求恢復貿易“現狀”的人選，包括那些與企業遊說者、貿易協會和華盛頓智庫有聯繫的人，認爲正是他們所主張的貿易主要基於經濟效率或實現某種外交政策的“主流立場”損害了美國工人的利益，而被特朗普屢次抨擊的導致美國災難根源的北美自由貿易協定（NAFTA）和批准中國加入世貿組織的決定，也都發生在擁抱全球主義的民主黨總統克林頓任內。

2016年希拉里的落敗和2020年特朗普獲得的7380萬張選票，都會成爲民主黨內部左翼人士向溫和派施壓的理由。顯然，拜登對此心知肚明。在經歷了圍繞TPP產生的爭鬥，以及遭受了特朗普關於他曾投票支持NAFTA和同意中國加入世貿組織的抨擊之後，拜登在競選期間未曾對美國是否重返CPTPP輕易表態，也未就民主黨內部左翼和溫和派之間的分歧提供更多實質性的細節。

與此同時，拜登承諾會讓工會和環保人士在制定未來貿易規則方面發揮更大作用，而他的副總統人選——加州參議員卡瑪拉•哈里斯（Kamala Harris），因USMCA沒有包含氣候變化的條款，她是參院爲數不多的反對USMCA的民主黨議員。

這些細節意味着拜登不會忽視左翼激進派人士的要求，將會小心翼翼處理民主黨內部進步派和溫和派之間的力量平衡問題。

來自共和黨人的掣肘

參議院的選舉結果對於美國總統至關重要。無論是重要的政府官員任命或是聯邦最高法院大法官的提名，以及制定的法律草案，都需經過參議院的批准。從目前來看，即便拜登當選，他也很可能需要面對一個由共和黨控制的參議院。在總共100個席位中，共和黨已經奪得了50個席位，而民主黨則以48席暫時落後，尚有2個席位待定。

此外，從衆議院選舉情況來看，民主黨雖然有望繼續保持控制權，但領先優勢十分微弱，他們拿到了已公佈的423個席位中的219席，尚有12個席位待定。而此前，民主黨在衆議院共擁有232個席位。美國外交關係委員會主席理查德•哈斯（Richard Haass）對此表示，任何需要通過參院的議題，都將會變得十分艱難。

儘管在貿易政策領域，總統擁有廣泛的權力進行談判，並在他認爲合適的時候取消或實施新的關稅。但在經歷了特朗普精心挑選的富含經濟民族主義的鷹派貿易團隊之後，特別是這四年美國實施的貿易政策表明，如今的共和黨已不像過去那樣奉行自由貿易，他們很可能會阻止過於明顯的政策轉向，將任何可能重新擁抱全球主義的萌芽扼殺在搖籃之中。

因此，雖然拜登宣稱他將恢復美國在國際上的領導作用，但在貿易問題上，不可能成爲克林頓時期和奧巴馬時期的延續。如今的美國已經遠離了彼時的全球主義和多邊主義，它將帶着特朗普時期的保守主義和內向、混亂和分裂的烙印，在內外各種掣肘中尋找重新領導世界的方向。

“購買美國貨”計劃

親眼目睹特朗普以“勞工爲中心的”貿易政策的強大影響力，拜登同樣希望在這一方面有所作爲，幫助他收穫那些在全球化進程中失意的人們的支持。然而，作爲特朗普爲美國工人開出的“藥方”的繼承者，拜登的提議顯然不那麼具有新意。

7月，拜登提議將投資4000億美元用於國內產品採購，主要包括鋼鐵等基礎設施、清潔能源、醫療用品和藥品、電信和人工智能等尖端科技製造業，稱此爲“以大蕭條和二戰以來從未見過的方式動員研發和採購投資”。

拜登表示，將繼續強化並執行“購買美國貨”政策。基建運輸項目所用到的鋼、鐵及其製成品，都應在美國熔化、開採和製造。這對美國製造業至關重要。

此外，他還指出，按照當前規定，若產品的製造材料有51%的成分出自於美國，即被視爲“美國製造”，可被納入聯邦採購範圍。爲避免這一“法律漏洞”，他將會進一步收緊國內成分規則（domestic content rules），讓“美國製造”包含更多美國工人的工作和產出。

實際上，這一提議違背了美國在世貿組織框架下所做出的承諾，也違背了美國與加拿大、墨西哥、韓國、澳大利亞和許多其他國家簽署的自貿協定中的相關義務。

爲“化解”可能遭遇的法律挑戰，拜登提出將和盟友合作，使政府採購相關的國際貿易規則和國內法規現代化，從而確保美國及其盟友都可將納稅人的款項用於對本國的投資。

促進製造業迴流

在這一問題上，拜登同樣需要面對特朗普政策的遺留效應。在特朗普執政的四年中，已充分表現出對“重振美國製造業”的執念。對此，拜登稱，他將全面且持續地評估和保護美國關鍵供應鏈。從其上任伊始，便會立即展開爲期100天的供應鏈審查程序，以確定重要部門的脆弱性和需求。爲推動製造業迴歸美國本土，拜登提出將修改稅法，結合懲罰和激勵措施。

對於那些將製造業和服務業的工作轉移到國外，而後向美國市場銷售商品或提供服務的企業，除了28%的企業稅之外，還將附加10%的“離岸懲罰性附加稅”；與此同時，鼓勵那些在美國進行投資或創造就業機會的企業。如果企業投資爲美國工人創造了就業機會，並加速經濟復甦有利於更好地重建，就可以享受10%的可預支稅收抵免。

對於拜登的上述提議，白宮貿易顧問彼得•納瓦羅指責拜登在“公然剽竊”。事實上，特朗普上任之初便接連頒佈系列行政令，其中便包括“買美國貨、僱美國人”、“提高政府採購產品本土化程度”等促進製造業迴流、扶持本土產業和就業的行政令。

至於重建本土供應鏈，新冠肺炎疫情期間，美國貿易代表辦公室代表萊特希澤大聲疾呼，疫情暴露了美國製造業能力下降、過度依賴國外關鍵醫療設備和藥品等不足，讓美國認識到供應鏈某個環節中斷帶來的巨大風險，爲此會加大促進構建本土供應鏈。美國白宮國家經濟委員會主任庫德洛也已提出鼓勵在海外的美國企業將生產移回美國的相關提議。

拜登提出的、上任後立即展開爲期百日的供應鏈審查和評估程序，也總是有那麼一些似曾相識——2017年，特朗普上任後不久即下達展開調查美國貿易逆差形成原因的評估程序，重點指向中國、歐盟、日本等主要貿易逆差來源的不公平競爭行爲，爲接下來的貿易政策調整和貿易協定談判製造依據。

被強調的“盟友價值”

在拜登看來，盟友的價值顯然在於爲美國的利益添磚加瓦，這種傾向在多個領域均有體現。

例如，因“購買美國貨”的計劃違背美國的國際條約義務，拜登的解決方案竟然是計劃與盟友合作，使政府採購相關的國際貿易規則和國內法規現代化，從而使美國違約行爲正當化。

又如，10月底，拜登一位高級助手在接受路透獨家專訪時表示，在做出對中國加徵關稅的決定之前，美國會立即與主要盟友進行磋商，尋求“集體影響力”來對抗中國。

對於盟友價值的強調，拜登在其發表於2020年第2期的《外交事務》雜誌上的文章中曾經有過詳細闡釋：

“美國經濟總量佔全球GDP的1/4。當與其他民主國家聯合在一起時，實力將增加一倍以上。中國無法忽視超過一半的全球經濟。這將給美國足夠的影響力來塑造從環境到勞工、貿易、技術和透明度的一切規則。而特朗普對歐盟、加拿大等親密盟友加徵產品關稅的行爲，導致美國無法充分利用合作伙伴的經濟影響力，削弱了美國應對真正經濟威脅的能力。”

作爲盟友的歐盟和日本，或可迎來一段看似平靜的時光，但很難將自己置身於美國要求“站隊”的壓力之外。在盟友連續4年經受特朗普政府關稅制裁威脅之後，儘快改善美國與盟友的貿易關係成爲拜登屢次強調的優先事項。

對於歐盟來說，這意味着美歐因空客、波音補貼等爭端而不斷下滑的貿易關係，有望通過協商獲得緩解。而美歐之間尚未獲得實質性推動的貿易談判以及美日之間因疫情等原因延緩的第二階段貿易談判，在拜登想清楚如何兌現“在投資美國人民並使他們能夠在全球經濟中獲取成功之前，將不會談判新的貿易協定”的承諾之前，暫時不會被急匆匆地提上議程。

當然，這並不意味着拜登放棄在其任內簽署自貿協定的計劃，他更可能是在等待時機，尋求重返TPP/CPTPP的可能性。

“錯誤的做法是把我們的頭埋進沙子裏，然後說不要再簽訂貿易協議。不管有無美國參與，這些國家都將進行貿易。問題是，誰來制定貿易的規則？……領導這一體系的應該是美國，而不是中國。”

拜登的這段話聽上去無比熟悉。奧巴馬在其任內尋求TPP的通過時，爲說服質疑TPP的反對者（他們認爲這一協定更多體現了美國跨國企業的利益，並不能充分代表美國工人利益）曾拋出以下說辭：“中國正在亞洲力推其貿易體系……中國絕不會建立一套有利於美國企業和商界的規則。如果美國不在亞洲確保公平貿易，就會被踢出去。”

若從這段似曾相識的話語來看，拜登也是有這個打算的，但這仍將需要經過一定程度的重新談判，以確保那些曾經美國力主納入的、對美國有利的條款依然生效；在此基礎上，還需引入能夠體現民主黨左翼激進派人士的要求，並滿足因特朗普執政而被激發起的更高的經濟民族主義需求——加大拓展美國出口市場、保護美國國內產業和就業。

對中國意味着什麼？

作爲拜登計劃聯合盟友共同施壓的對象，我們很難期待美國對華貿易政策在短期內會出現實質性轉變。

在加徵關稅問題上，儘管拜登一再聲稱特朗普發起的關稅戰並未如其所言那般成功，並認爲這種做法實際傷害了美國的中產階級，但正如美國外交關係委員會高級研究員愛德華•奧爾登（Edward Alden）在《外交政策》的發文中指出的，“任何放鬆美國關稅的舉措都會遭到國會的強烈反對。”

今年5月，在美國鋼鐵工人聯合會（United Steelworkers Union）發表演說時，拜登提出他會在全球針對鋼鐵與鋁生產過剩的問題找到解決方法前，將延續特朗普對進口鋼鋁加徵的關稅。而鋼鐵產能過剩的問題，一直是引發美中經貿摩擦的重要問題。

由此可見，雖然拜登可能會對關稅效果進行評估並在此基礎上做出一定調整，但不太可能放棄對中國加徵關稅。

對於特朗普政府多次抨擊的“中國不公平競爭”做法，拜登認爲特朗普政府簽署的中美第一階段貿易協議並未觸及中美貿易關係的關鍵癥結——知識產權盜竊和國有企業補貼。爲此，在貿易和科技問題上，拜登表示會與盟友展開合作，對中國採取強硬立場。

因此，說服盟友持續收緊對外國投資的國家安全審查、加強高科技的出口管制許可審查、抵制華爲5G電信設備、針對性打壓中國高科技企業（還有那些有能力獲取個人數據的社交軟件類、遊戲娛樂類企業），這些問題，都可能會在相當一段時日內持續存在。

此外，相對於共和黨，民主黨一貫更加關注民主、人權、勞工、環境等體現價值觀利益的問題。這些問題會成爲拜登政府影響中美關係的重要議題，貿易會越來越多地與人權、環境、反腐敗等社會目標掛鉤，被美國用來向中國進行施壓。

例如，拜登提出，將要求中國停止補貼煤炭出口，停止在“一帶一路”倡議中資助化石燃料項目；又如，他計劃對那些未能履行氣候和環境義務的國家徵收“碳調整費”，以迫使它們將環境成本內部化。那些被視爲違反美式勞工和人權標準、觸及其反腐敗法規的企業和個人，都有可能遭遇被制裁的風險。

“多邊主義”的假象

真正的“多邊主義”，是一種着眼於發展國家行爲體之間良性互動的社會性安排，協調與合作是多邊主義的基本特徵。它有助於化解國家之間的矛盾和分歧，擺脫彼此之間的安全困境，創設廣泛的和平穩定的地區安全環境。

確切地說，拜登的“多邊主義”只是作爲和特朗普青睞的行動方式的一種對比——相對於特朗普動輒採取的單邊行動，拜登將會與美國盟友協商合作，以實現美國特定的政策目標。除在諸如氣候變化、核不擴散、公共衛生安全等全球性危機的議題上必須尋求包括中國在內的其他國家一起合作，這一所謂的“多邊主義”更多體現出拜登試圖通過聯合盟友打壓和削弱中國影響甚至去中國化的意圖。

考驗拜登對多邊主義是否真的懷有真誠，我們可以觀察他對當前世貿組織僵局的立場。特朗普政府不僅阻撓上訴機構法官的任命，使世貿組織上訴機制最終陷入癱瘓，還在近期反對一名獲得成員方廣泛支持的尼日利亞候選人擔任世貿組織總幹事。

擺在拜登面前的難題，將決定他是否真的有意恢復美國在國際經濟秩序中搖搖欲墜的領導地位，還是僅僅用“多邊主義”的幌子，喚起世人微弱的希望，以此換取更多的選票和支持，但在全球治理危機之際選擇袖手旁觀。

或許，在所有的不確定性中，各方唯一能夠比較確定的是：拜登當選，他的總統任期至少比特朗普過去的四年任期顯得更可預測一些——他改變主意或者發表即興聲明的頻率應該比不上他的前任。就如美國亞洲協會政策研究所副所長溫迪•卡特勒（Wendy Cutler）所說：“總統顧問們將他們從總統推特中所知悉的事情付諸實施的日子將成爲過去。”

對於經歷了這四年紛亂的世界來說，或許從中可以得到一些安慰。畢竟，對於企業而言，需要不被經常干擾的、更可預測的市場，不會因一時興起而改變的全球貿易秩序。

那麼，接下來究竟會發生什麼？我們還需要耐心等待新一屆政府的人事任命決定。