坚持新发展理念 统筹发展和安全

在经济社会发展全局中谋划应急管理工作

■ 吕孝礼

要想走出发展和安全不相容的困境，从局部出发难以取得实效。因此，《建议》从顶层设计的发展理念和战略举措上发力，将更有利于从全局取得突破。同时，在顶层设计的基础上，仍需在转变发展理念、完善与之相配套的体制机制和能力建设、激励相关部门主动作为等核心环节，作出相应的政策设计。

防范和化解风险，不仅要重视和落实风险评估、隐患排查等工作，还需要结合经济社会发展的实际，做好风险治理方式的转变，更为系统地考量风险治理的各相关环节。

在新发展理念指引下，应急管理工作是‘统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国’的核心内容之一。只有将应急管理工作放在经济社会发展的全局中来考量，才能让其更好地服务于经济社会发展全局需要。

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》），将安全提到了全新高度。具体体现为：将统筹发展和安全作为“十四五”时期经济社会发展指导思想，设置“统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国”专章，对发展和安全作出部署。此外，《建议》、五中全会公报、习近平总书记在关于《建议》的说明中均频频提及“安全”一词。

新冠肺炎疫情及错综复杂的国际环境，让全社会越来越意识到安全之于发展的重要性，人民群众对安全发展的需求显著增长。《建议》作出的“统筹发展和安全”的重大战略部署，对全社会凝聚发展共识具有极其重要的意义。

从顶层设计消除发展和安全不相容的困境

安全和发展是一体之两翼、驱动之双轮。对于国内外不同程度上面临着的发展和安全不相容的困境，五中全会提出“统筹发展和安全”，将更有利于从顶层设计上消除这一困境。

当今世界正经历百年未有之大变局，我国发展的外部环境日趋复杂。错综复杂的国际环境给安全发展带来了新矛盾新挑战，发展和安全不相容愈发凸显。为此，我们更要增强机遇意识和风险意识，保持战略定力，始终将安全摆在首位，不能因外部市场和环境的变化而忽略安全。防范化解各类风险隐患，我们应树立底线思维，准确识变、科学应变、主动求变，积极应对外部环境变化带来的冲击挑战，增强抵御风险的能力。

安全是发展的前提，发展是安全的保障。我国已转向高质量发展阶段，但发展不平衡不充分问题仍然突出，社会主要矛盾变化带来的新特征新要求，使安全与发展不相容在一些地方表现得较为明显。具体表现为，一些地方政府和企业在权衡安全和发展时，容易为了发展而忽略安全，对自然灾害、安全生产等方面的隐患排查治理、风险防控工作投入不足。通常表现为突发事件后的一段时间内特别重视安全，回归常态后，精力很快转到其他工作中。此外，一些管理者本身对“小概率、大影响”的突发事件不同程度地存在侥幸心理，加上任期有限，难以真正从根本上重视安全工作。这一困境的存在既有个人动机的因素，也有制度设计的因素。

要想走出发展和安全不相容的困境，从局部出发难以取得实效。因此，《建议》从顶层设计的发展理念和战略举措上发力，将更有利于从全局取得突破。同时，在顶层设计的基础上，仍需在转变发展理念、完善与之相配套的体制机制和能力建设、激励相关部门主动作为等核心环节，作出相应的政策设计。

根据社会经济发展实际转变风险治理方式

防范和化解影响我国现代化进程的各种风险已成为统筹发展和安全的核心环节之一，也是实现安全发展不可或缺的重要环节。防范和化解风险，不仅要重视和落实风险评估、隐患排查等工作，还需要结合经济社会发展的实际，做好风险治理方式的转变，更为系统地考量风险治理的各相关环节。

在风险识别和评估中，除了要开展自上而下的评估之外，还要利用好已经建好的诸多平台，如110接警平台、12345政府公共服务平台等，做好自下而上的风险识别和评估工作。上述平台积累的大量无偏数据，蕴含着经济社会运行中的风险征兆，特别需要从更为综合的角度开展风险识别和评估工作。

未来不仅要重视相对客观的数量化风险评估，而且要重视一线工作人员主观的风险感知和信息报送工作。一线工作人员位于风险信号进入政府体系的最前端，对工作中面临的安全风险有着非常直观的感知。对此，相关部门可以更为系统和主动地采集一线工作人员的主观风险感知，做到主观客观相结合，进一步提升风险识别和评估的有效性。

从风险的识别和评估的结果，到形成具有协同性的风险研判，取决于上下级和部门间的信息甄别和筛选能力。因此，仍然需要强化对政府内部各相关主体的研判和行为规律分析，进而完善报送、信息流转和综合机制的设计，以及专业人员的能力建设。

要更加充分地认识专家和领导干部对风险认知的差异，更为科学地完善专家遴选工作、专家讨论会等机制设计。要让专家更好地服务于风险综合研判和决策支持，同样需要培训和强化专家的风险认知、沟通等能力。

将应急管理工作放在经济社会发展全局中来考量

不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，是共产党统揽各项工作的根本目标。这一目标的确立，体现了共产党人的初心和使命，是对人民群众安全需求的回应。我们要认识到，安全工作不能仅以客观指标为核心，也需要关注人民群众的主观感知和感受。政绩观中单纯对客观指标的要求，并不一定能增强人民群众的“安全感”。国内一些经济发达的城市曾经经历或正在经历这样的挑战，需要引起注意。

在新发展理念指引下，应急管理工作是“统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国”的核心内容之一。只有将应急管理工作放在经济社会发展的全局中来考量，才能让其更好地服务于经济社会发展全局需要。

众所周知，不管是事前防范准备，还是事中应急，抑或事后处置，应急管理工作都离不开相关部门及社会各方的共同努力，一个部门无法承担全链条的所有工作。应充分认识应急管理工作不是一个部门的事情，要更为开放地与其他部门及社会组织合作。

事前的风险防范和防灾减灾工作涉及经济社会发展的不同领域，需要应急管理部门统筹协调行业管理部门、从业者、社区等利益相关者，共同推动风险防范和防灾减灾工作。事中应急，更是一个部门难以单独承担的，尤其是在应对重特大突发事件时，需要应急管理部门与各利益相关方建立信任和联系，共同提高应急处置的专业能力，特别是协同能力。因此，应急管理部门本质上是协调枢纽部门，要从全局上考量和规划应急管理相关工作。

为了更好地将应急管理工作融入经济社会发展全局，应急管理部门更应充分认识《建议》为应急管理工作带来的难得的发展机遇，积极主动作为，完善体制机制，努力提升自身能力的专业性，进一步做好各方力量资源的统筹与融合，更加主动争取各方对应急管理工作的支持。

（作者系清华大学公共管理学院副教授、应急管理研究基地副主任）

来源：中国应急管理报 责任编辑：罗地生

中国应急管理报 新媒体中心 编辑：张晓蒙