完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，构建基层社会治理新格局，是我国推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要内容。财政部驻平江县定点扶贫工作队在扶贫村试验、推行的“三人小组”创新机制，把组级公共事务下放给村民小组，不仅让扶贫资金发挥出更大效益，还使村民参与度低的问题迎刃而解，为构建乡村社会治理新格局提供了有效思路与可行办法，也为我国农村基层治理提供了有益的探索和可贵的经验。

△ 原载于2020年12月1日《中国财经报》

在财政部定点扶贫工作领导小组的统筹领导下，财政部驻平江县定点扶贫工作队结合自身的职责和使命，在推动各项脱贫攻坚政策落实的同时，积极探索脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的创新政策工具，开创性地将村民小组“单一组长”制变为“三人小组”制，即由一名组长、一名党员和一名村民代表组成小组自治领导班子，并实行民主选举、决策、管理与监督。

实践中，这一创新机制充分调动了村民小组成员们参与公共事务的积极性，为巩固脱贫成果和乡村振兴提供了强劲动力，带动了周边区域基层自治理念的升华更新，并自下而上地推动了平江县乃至岳阳市整体社会治理模式的深刻变革。

诞 生

“三人小组”破解基层治理“痛点”

“三人小组”村民自治机制由财政部驻平江县扶贫工作队在丽江村、泊头村驻村实践中创建。

记者了解到，2017年7月起，财政部驻平江县扶贫工作队队员刘斌樑先后到丽江村、泊头村担任驻村第一书记。他发现，村级工作压力非常大，脱贫攻坚、项目建设、污染防治、综治维稳等任务基本都压在村“两委”几个干部身上。与之形成鲜明对比的是，大量村级末端治理资源仍处于闲置状态，村民小组职能退化，组级无资源、缺乏活力、缺少监管，群众也不信服。同时，由于很多党员参与村级事务的机会有限，使得农村党员身份淡化，农民作为农村主体参与村级事务的积极性不高。这造成了村、组、户之间的信息阻断，公共政策难以得到有效执行。

如何调动农民主体的积极性、创造性，打通末端治理渠道，凝聚基层治理力量，进而加快推进脱贫攻坚和乡村振兴？结合此前的农村工作经验和驻村后开展的走访调查等工作，按照中央组织部《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》中“推动完善村党组织领导的充满活力的村民自治机制”的要求，经过反复思考研究，刘斌樑试着对村民小组治理结构进行调整完善，创造性地推出“三人小组”村民自治机制。

每个村组成立“三人小组”，成员由党员、组长和村民代表三位成员组成。其中，党员起先进带头作用，组长起组织和统筹作用，村民代表起监督作用，共同承担本组生产服务和协调工作，办理本组公共事务，及时调解邻里纠纷，维护村民团结，并整理组上的建议和诉求上报村“两委”。

财政部在平江县的定点扶贫村丽江村是“三人小组”最早的试点村，2017年开始试行，2018年总结形成机制，正式制度化。2018年，刘斌樑调到加义镇泊头村任第一书记后，该机制在泊头村全面推行。可以说，财政部在平江县的两个定点扶贫村是这一机制的“策源地”，发挥了“试验田”作用，开启了创新乡村治理模式的一次有益探索。

破 局

从“给多少钱办多少事”到

“花自己的钱办自己的事”

“很多人把扶贫资金当作‘唐僧肉’，抢着要工程项目。我们通过这个机制首先把这个局给破了。”刘斌樑说，通过“三人小组”机制，把组级公共事务下放给村民小组，解决了给多少钱办多少事，财政资金难以发挥出最大效益，以及村民参与度太低，没有获得感等问题。

目前，农村公共道路、水渠等建设项目，一般是通过招投标形式选用施工单位，也有定向指派施工方的情形。但刘斌樑了解到，基层常出现这样的“套路”——施工方通过刻意压低价格拿到项目后，有的会在工程质量上打主意，有的会在项目做到百分之七八十的进度时要求追加预算。另外，由于施工利润被外来的施工方赚走了，老百姓参与度很低，从而获得感不强，等靠要思想越来越严重。

但通过“三人小组”基层微治理模式，这些弊端都被顺利地规避了。刘斌樑介绍说，村两委向村民小组授予一定的报销额度，把项目的资金使用权给村民小组，动员村民参与小型水利设施、道路、环卫设施等方面的修补和建设，激发村民参与公共事务的内在动力，把过去难解决、久拖不决的公共建设问题逐步化解。在具体运作中，村小组可以动员组员自己做，也可以请第三方施工队做，但由于是“花自己的钱办自己的事”，村民会精打细算，紧盯工程进度，把项目做得既节约成本又保证质量。另外，村民的积极性被调动起来后，还会主动筹资筹劳和捐款开展配套建设，进一步放大财政资金的引导带动作用。

2019年，泊头村新建组在修建水渠过程中，“三人小组”积极参与。由于村民的积极性得到极大调动，踊跃筹工筹劳，在没有增加财政资金投入的情况下，原计划修建400米的水渠实际修了500米。

“随着工程的实施，很多设备到位，组员们常借此机会‘搭便车’，筹集资金多修多建。”刘斌樑说，“比如组员家门口的小路，原本自己不打算修，但刚好赶上组级道路在修，就自己出钱把路修了，这样可以节省很多钱。”

从“给多少钱修多少路”到现在“花自己的钱修自己的路”，组员的积极性得到空前释放，项目普遍落地实、进展快、效益高。自财政部驻泊头村扶贫以来，经“三人小组”落实的项目资金超300万元，占比约35%。

重心下沉

打通基层治理“最后一公里”

哪些项目下放给村组去做？这就需要明确村级与组级事权划分等制度设计，并强化支村“两委”在村务决策、管理、监督工作中的领导权。

“三人小组”机制在丽江村、泊头村试点后，刘斌樑会同村“两委”协商研究，共同制定了《建立村民小组“三人小组”机制及运行实施办法》《关于“三人小组”年度资金使用规范的通知》等一系列文件，从制度层面明确事权划分，规定村民小组“三人小组”的主要职责和成员产生程序。

在村、组事权划分上，刘斌樑举例说，如修建村级广场，以及辐射整个村的主干线道路、水渠等，由村级主抓；对于“准公共产品”，一两个组共享的道路或水渠等只有部分村组享受到的公共产品，就会下放到村组一级。这样，能有效调动村民参与组内公益事务与基础设施建设的积极性。

不仅仅在农村基建领域，“三人小组”机制充分发挥了村小组成员间天然的地缘和血缘联系优势，打通了基层治理的“最后一公里”，将基层党建夯实到“最末梢”，将群众关切回应在“家门口”，将矛盾纠纷解决在“最基层”，而在这一过程中，彰显的是群众的主体地位。

2018年，泊头村引进碧桂园花卉苗木基地扶贫项目，需流转4个村民小组71户农户的126亩山林、土地。在以往，这项工作头绪纷繁，进程持续时间较长，但通过“三人小组”机制，4个组的“三人小组”成员迅速组织组民进行讨论，很快统一了涉地群众意见，仅一周时间便完成所有土地的流转，成为碧桂园在全国13个县开展的苗木基地扶贫项目中落地最快的村。

泊头村庙湾组党员刘水清说：“进入‘三人小组’后，我作为党员的荣誉感和责任感增强了，原来只要自己‘过得去’，现在还要在群众面前‘过得硬’。”今年6月底，一场特大暴雨突袭了泊头村，全村受灾严重，“三人小组”成员紧急出动，积极转移受灾群众，抢修水利设施。刘水清想到李坤元、叶笑清两户村民屋后有山体滑坡隐患，连夜冒雨组织村民将其转移至安全点，确保村民生命财产安全。

刘斌樑也感叹道，“三人小组”里的党员虽然有的已70来岁了，但无论风里雨里，都走在全组人的前列，真正起到了共产党员的模范带头作用。今年以来，泊头村“三人小组”累计调解村民矛盾超过60起，把矛盾化解在“房前屋后”。自“三人小组”机制推行以来，泊头村无一例信访案件发生，实现了由“上访村”向“和谐村”的转变。

由点到面

基层治理“创新之花”绚丽绽放

基层“微治理”带来乡村面貌“大变化”——丽江村、泊头村已实现全面脱贫，村、组级自治机制更加完善，群众主体地位更加突显，以碧桂园苗木基地、村酱干厂等为代表的一系列特色产业使长效脱贫机制更加巩固。“三人小组”机制不仅得到群众的认可和支持，也得到各级党委、政府的高度重视和充分肯定。

今年5月，湖南省委常委、政法委书记李殿勋在平江县主持召开社会治理创新座谈会，听取平江县委书记汪涛汇报“三人小组”机制后，给予高度肯定：“‘三人小组’模式做到了坚持以党的领导为核心，突出以群众自治为基础。”

继2019年在加义镇推广后，今年7月，平江县正式出台《关于在全县范围建立推广村民小组“三人小组”机制的实施方案》。岳阳市委办公室、政研室联合调研组赴泊头村开展实地调研，撰写的“三人小组”村民自治机制报告已报岳阳市委常委会组成人员、市政府副市长等领导参阅，并印发岳阳市所辖各县市区、市直各单位。此外，“三人小组”机制已作为典型案例入选了中央和国家机关工委编撰的《中央和国家机关驻村第一书记典型案例》一书，受到媒体的广泛关注。

“三人小组”机制这一基层治理创新之花，有望在农村基层这片广阔天地上越开越艳。

△ 2018年，泊头村引进碧桂园花卉苗木基地扶贫项目，通过“三人小组”机制，仅一周时间便完成所有土地的流转，成为碧桂园在全国13个县开展苗木基地扶贫项目落地最快的村。图为志愿者在苗木基地帮助村民搭建灌溉设施。陆恺 摄

记者手记

彰显治理大格局的制度创新

村民小组可以说是农村基层治理中最小的组织单元，是连接村和户的纽带。如何“激活”村民小组，发挥组员积极性和群众主体地位，在乡村基层治理中就显得尤为重要。财政部驻平江县扶贫工作队在实践中创建了“三人小组”村民自治机制，这一“接地气”的制度创新成为村民小组自治的抓手，打通了乡村治理最末端渠道，其制度设计有诸多精妙之处。

一是赋予村民小组一定的“财权”与“事权”，激发组员干事的积极性。通过制度建设，把具有较弱外部性的组级公共事务，放权给小组，并给与报销额度，动员组员参与。值得注意的是，这些项目是必做事务，不过是由行政村进一步放权给小组去做，并没有增加额外的财政支出。同时，还能撬动组员筹资筹劳，做到花小钱办大事。组员干自己的事，干得更好，获得感更强。正如泊头村一名村干部所说：“村上如果什么事都大包大揽，不管搞得好不好，群众总觉得里面有名堂。如果让群众自己去做，不仅没有疑心杂虑，而且会积极参与进来。”

二是在制度设计上，赋予小组自治权的同时，通过党员、组长、村民代表这个“三人小组”形成监督机制，规避过去组长一人说了算、小组党组织弱化、群众不信服的弊端，让农民真正当家作主，农民的事让农民商量着办。村民小组是村“两委”的下一级自治组织，支村“两委”不是撒手不管，而是严把项目审批、跟踪监督等关键环节，确保了党的领导贯穿到组级事务全过程。

三是克服了群众自治组织行政化、成员脱产化倾向。“三人小组”成员不领工资，但小组的执行力、公信力、凝聚力得到有效提升。

建设服务型政府是现代国家治理的一个重要标志，“三人小组”机制通过由“大包大揽”走向“收放有度”的制度设计，充分赋能放权，通过村民“自我管理”“自我服务”，实现管理型村委会向服务型村委会转变。

（编者对本文略有调整修改）

来源：中国财经报

记者：张衡

编辑：莫正尤、唐志勇、张晴

一审：李杨超、尹志伟二审：宋高胜

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