完善羣衆參與基層社會治理的制度化渠道，構建基層社會治理新格局，是我國推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重要內容。財政部駐平江縣定點扶貧工作隊在扶貧村試驗、推行的“三人小組”創新機制，把組級公共事務下放給村民小組，不僅讓扶貧資金髮揮出更大效益，還使村民參與度低的問題迎刃而解，爲構建鄉村社會治理新格局提供了有效思路與可行辦法，也爲我國農村基層治理提供了有益的探索和可貴的經驗。

△ 原載於2020年12月1日《中國財經報》

在財政部定點扶貧工作領導小組的統籌領導下，財政部駐平江縣定點扶貧工作隊結合自身的職責和使命，在推動各項脫貧攻堅政策落實的同時，積極探索脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的創新政策工具，開創性地將村民小組“單一組長”制變爲“三人小組”制，即由一名組長、一名黨員和一名村民代表組成小組自治領導班子，並實行民主選舉、決策、管理與監督。

實踐中，這一創新機制充分調動了村民小組成員們參與公共事務的積極性，爲鞏固脫貧成果和鄉村振興提供了強勁動力，帶動了周邊區域基層自治理念的昇華更新，並自下而上地推動了平江縣乃至岳陽市整體社會治理模式的深刻變革。

誕 生

“三人小組”破解基層治理“痛點”

“三人小組”村民自治機制由財政部駐平江縣扶貧工作隊在麗江村、泊頭村駐村實踐中創建。

記者瞭解到，2017年7月起，財政部駐平江縣扶貧工作隊隊員劉斌樑先後到麗江村、泊頭村擔任駐村第一書記。他發現，村級工作壓力非常大，脫貧攻堅、項目建設、污染防治、綜治維穩等任務基本都壓在村“兩委”幾個幹部身上。與之形成鮮明對比的是，大量村級末端治理資源仍處於閒置狀態，村民小組職能退化，組級無資源、缺乏活力、缺少監管，羣衆也不信服。同時，由於很多黨員參與村級事務的機會有限，使得農村黨員身份淡化，農民作爲農村主體參與村級事務的積極性不高。這造成了村、組、戶之間的信息阻斷，公共政策難以得到有效執行。

如何調動農民主體的積極性、創造性，打通末端治理渠道，凝聚基層治理力量，進而加快推進脫貧攻堅和鄉村振興？結合此前的農村工作經驗和駐村後開展的走訪調查等工作，按照中央組織部《關於做好選派機關優秀幹部到村任第一書記工作的通知》中“推動完善村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制”的要求，經過反覆思考研究，劉斌樑試着對村民小組治理結構進行調整完善，創造性地推出“三人小組”村民自治機制。

每個村組成立“三人小組”，成員由黨員、組長和村民代表三位成員組成。其中，黨員起先進帶頭作用，組長起組織和統籌作用，村民代表起監督作用，共同承擔本組生產服務和協調工作，辦理本組公共事務，及時調解鄰里糾紛，維護村民團結，並整理組上的建議和訴求上報村“兩委”。

財政部在平江縣的定點扶貧村麗江村是“三人小組”最早的試點村，2017年開始試行，2018年總結形成機制，正式制度化。2018年，劉斌樑調到加義鎮泊頭村任第一書記後，該機制在泊頭村全面推行。可以說，財政部在平江縣的兩個定點扶貧村是這一機制的“策源地”，發揮了“試驗田”作用，開啓了創新鄉村治理模式的一次有益探索。

破 局

從“給多少錢辦多少事”到

“花自己的錢辦自己的事”

“很多人把扶貧資金當作‘唐僧肉’，搶着要工程項目。我們通過這個機制首先把這個局給破了。”劉斌樑說，通過“三人小組”機制，把組級公共事務下放給村民小組，解決了給多少錢辦多少事，財政資金難以發揮出最大效益，以及村民參與度太低，沒有獲得感等問題。

目前，農村公共道路、水渠等建設項目，一般是通過招投標形式選用施工單位，也有定向指派施工方的情形。但劉斌樑瞭解到，基層常出現這樣的“套路”——施工方通過刻意壓低價格拿到項目後，有的會在工程質量上打主意，有的會在項目做到百分之七八十的進度時要求追加預算。另外，由於施工利潤被外來的施工方賺走了，老百姓參與度很低，從而獲得感不強，等靠要思想越來越嚴重。

但通過“三人小組”基層微治理模式，這些弊端都被順利地規避了。劉斌樑介紹說，村兩委向村民小組授予一定的報銷額度，把項目的資金使用權給村民小組，動員村民參與小型水利設施、道路、環衛設施等方面的修補和建設，激發村民參與公共事務的內在動力，把過去難解決、久拖不決的公共建設問題逐步化解。在具體運作中，村小組可以動員組員自己做，也可以請第三方施工隊做，但由於是“花自己的錢辦自己的事”，村民會精打細算，緊盯工程進度，把項目做得既節約成本又保證質量。另外，村民的積極性被調動起來後，還會主動籌資籌勞和捐款開展配套建設，進一步放大財政資金的引導帶動作用。

2019年，泊頭村新建組在修建水渠過程中，“三人小組”積極參與。由於村民的積極性得到極大調動，踊躍籌工籌勞，在沒有增加財政資金投入的情況下，原計劃修建400米的水渠實際修了500米。

“隨着工程的實施，很多設備到位，組員們常藉此機會‘搭便車’，籌集資金多修多建。”劉斌樑說，“比如組員家門口的小路，原本自己不打算修，但剛好趕上組級道路在修，就自己出錢把路修了，這樣可以節省很多錢。”

從“給多少錢修多少路”到現在“花自己的錢修自己的路”，組員的積極性得到空前釋放，項目普遍落地實、進展快、效益高。自財政部駐泊頭村扶貧以來，經“三人小組”落實的項目資金超300萬元，佔比約35%。

重心下沉

打通基層治理“最後一公里”

哪些項目下放給村組去做？這就需要明確村級與組級事權劃分等制度設計，並強化支村“兩委”在村務決策、管理、監督工作中的領導權。

“三人小組”機制在麗江村、泊頭村試點後，劉斌樑會同村“兩委”協商研究，共同制定了《建立村民小組“三人小組”機制及運行實施辦法》《關於“三人小組”年度資金使用規範的通知》等一系列文件，從制度層面明確事權劃分，規定村民小組“三人小組”的主要職責和成員產生程序。

在村、組事權劃分上，劉斌樑舉例說，如修建村級廣場，以及輻射整個村的主幹線道路、水渠等，由村級主抓；對於“準公共產品”，一兩個組共享的道路或水渠等只有部分村組享受到的公共產品，就會下放到村組一級。這樣，能有效調動村民參與組內公益事務與基礎設施建設的積極性。

不僅僅在農村基建領域，“三人小組”機制充分發揮了村小組成員間天然的地緣和血緣聯繫優勢，打通了基層治理的“最後一公里”，將基層黨建夯實到“最末梢”，將羣衆關切回應在“家門口”，將矛盾糾紛解決在“最基層”，而在這一過程中，彰顯的是羣衆的主體地位。

2018年，泊頭村引進碧桂園花卉苗木基地扶貧項目，需流轉4個村民小組71戶農戶的126畝山林、土地。在以往，這項工作頭緒紛繁，進程持續時間較長，但通過“三人小組”機制，4個組的“三人小組”成員迅速組織組民進行討論，很快統一了涉地羣衆意見，僅一週時間便完成所有土地的流轉，成爲碧桂園在全國13個縣開展的苗木基地扶貧項目中落地最快的村。

泊頭村廟灣組黨員劉水清說：“進入‘三人小組’後，我作爲黨員的榮譽感和責任感增強了，原來只要自己‘過得去’，現在還要在羣衆面前‘過得硬’。”今年6月底，一場特大暴雨突襲了泊頭村，全村受災嚴重，“三人小組”成員緊急出動，積極轉移受災羣衆，搶修水利設施。劉水清想到李坤元、葉笑清兩戶村民屋後有山體滑坡隱患，連夜冒雨組織村民將其轉移至安全點，確保村民生命財產安全。

劉斌樑也感嘆道，“三人小組”裏的黨員雖然有的已70來歲了，但無論風裏雨裏，都走在全組人的前列，真正起到了共產黨員的模範帶頭作用。今年以來，泊頭村“三人小組”累計調解村民矛盾超過60起，把矛盾化解在“房前屋後”。自“三人小組”機制推行以來，泊頭村無一例信訪案件發生，實現了由“上訪村”向“和諧村”的轉變。

由點到面

基層治理“創新之花”絢麗綻放

基層“微治理”帶來鄉村面貌“大變化”——麗江村、泊頭村已實現全面脫貧，村、組級自治機制更加完善，羣衆主體地位更加突顯，以碧桂園苗木基地、村醬幹廠等爲代表的一系列特色產業使長效脫貧機制更加鞏固。“三人小組”機制不僅得到羣衆的認可和支持，也得到各級黨委、政府的高度重視和充分肯定。

今年5月，湖南省委常委、政法委書記李殿勳在平江縣主持召開社會治理創新座談會，聽取平江縣委書記汪濤彙報“三人小組”機制後，給予高度肯定：“‘三人小組’模式做到了堅持以黨的領導爲核心，突出以羣衆自治爲基礎。”

繼2019年在加義鎮推廣後，今年7月，平江縣正式出臺《關於在全縣範圍建立推廣村民小組“三人小組”機制的實施方案》。岳陽市委辦公室、政研室聯合調研組赴泊頭村開展實地調研，撰寫的“三人小組”村民自治機制報告已報岳陽市委常委會組成人員、市政府副市長等領導參閱，並印發岳陽市所轄各縣市區、市直各單位。此外，“三人小組”機制已作爲典型案例入選了中央和國家機關工委編撰的《中央和國家機關駐村第一書記典型案例》一書，受到媒體的廣泛關注。

“三人小組”機制這一基層治理創新之花，有望在農村基層這片廣闊天地上越開越豔。

△ 2018年，泊頭村引進碧桂園花卉苗木基地扶貧項目，通過“三人小組”機制，僅一週時間便完成所有土地的流轉，成爲碧桂園在全國13個縣開展苗木基地扶貧項目落地最快的村。圖爲志願者在苗木基地幫助村民搭建灌溉設施。陸愷 攝

記者手記

彰顯治理大格局的制度創新

村民小組可以說是農村基層治理中最小的組織單元，是連接村和戶的紐帶。如何“激活”村民小組，發揮組員積極性和羣衆主體地位，在鄉村基層治理中就顯得尤爲重要。財政部駐平江縣扶貧工作隊在實踐中創建了“三人小組”村民自治機制，這一“接地氣”的制度創新成爲村民小組自治的抓手，打通了鄉村治理最末端渠道，其制度設計有諸多精妙之處。

一是賦予村民小組一定的“財權”與“事權”，激發組員幹事的積極性。通過制度建設，把具有較弱外部性的組級公共事務，放權給小組，並給與報銷額度，動員組員參與。值得注意的是，這些項目是必做事務，不過是由行政村進一步放權給小組去做，並沒有增加額外的財政支出。同時，還能撬動組員籌資籌勞，做到花小錢辦大事。組員幹自己的事，幹得更好，獲得感更強。正如泊頭村一名村幹部所說：“村上如果什麼事都大包大攬，不管搞得好不好，羣衆總覺得裏面有名堂。如果讓羣衆自己去做，不僅沒有疑心雜慮，而且會積極參與進來。”

二是在制度設計上，賦予小組自治權的同時，通過黨員、組長、村民代表這個“三人小組”形成監督機制，規避過去組長一人說了算、小組黨組織弱化、羣衆不信服的弊端，讓農民真正當家作主，農民的事讓農民商量着辦。村民小組是村“兩委”的下一級自治組織，支村“兩委”不是撒手不管，而是嚴把項目審批、跟蹤監督等關鍵環節，確保了黨的領導貫穿到組級事務全過程。

三是克服了羣衆自治組織行政化、成員脫產化傾向。“三人小組”成員不領工資，但小組的執行力、公信力、凝聚力得到有效提升。

建設服務型政府是現代國家治理的一個重要標誌，“三人小組”機制通過由“大包大攬”走向“收放有度”的制度設計，充分賦能放權，通過村民“自我管理”“自我服務”，實現管理型村委會向服務型村委會轉變。

（編者對本文略有調整修改）

來源：中國財經報

記者：張衡

編輯：莫正尤、唐志勇、張晴

一審：李楊超、尹志偉二審：宋高勝

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