經濟觀察報 記者 杜濤地方財政面臨比較大的壓力之時，TOT（移交-運營-移交）成了一個比較好的選擇。

經濟觀察報記者獲悉，截至目前，天津地鐵的2、3號線存量TOT轉化完成之後，石家莊、北京、長沙等多地的政府部門已經開始去探尋經驗。

天津地鐵2、3號線盤活存量項目是國內首例完整意義的軌道交通領域地鐵存量PPP項目。該項目直接盤活的地鐵存量資產超過150億元。根據天津市的規劃，這些資金將主要用於補充其他在建地鐵線路的財政資金缺口。

據經濟觀察報瞭解，天津最新在建地鐵線將採用財政投資+PPP（政府與社會資本合作）相結合的模式，而盤活的資金恰恰能夠解決其中財政投資空缺的部分。

一位曾經考察過該項目的地方財政人士告訴記者，TOT驅動背後還是地方政府的財政壓力，大部分做TOT的目的就是把項目盤活，把項目的產權、使用權或者特許經營權變現，以期緩解當下的財政支出壓力。天津就是盤活了兩條地鐵線，來減少後面幾條地鐵線的財政支出壓力。

上述地方財政人士說：“我和其他多個地方的同行溝通過，現在對TOT的看法真的很一致，就是存量資產盤活、變現。”

該項目參與人員表示：“天津地鐵TOT融資只是子目標，更主要的目標在於，通過PPP引入優質社會資本形成有序競爭機制，提高建設運營水平，進而推進整體體制機制的優化。通過政府方與社會資本方之間的有效融合，充分挖掘並實現項目價值。”

設計

在項目正式啓動之前，天津就決定選取地鐵2、3號線作爲該市首批存量PPP代表項目，採用PPP模式中的TOT模式（即轉讓—運營—移交），引進具有先進運營管理經驗的社會資本，創新體制機制，盤活地鐵2、3號線存量資產，爲政府置換出更多資金。

經濟觀察報記者獲悉，天津目前正在運營的地鐵線路包括1、2、3、5、6、9號線；新建地鐵線包括4、8、7、11採用PPP模式實施，10號線採用政府投資模式。

給此次項目提供諮詢服務的是大嶽諮詢，其總監何濤告訴記者，本項目採用A、B包拆分模式，其中A部分資產由軌道交通集團所屬地鐵集團保留，B部分資產由PPP項目公司持有，用於存量資產盤活。

存量項目的交易方式包括經營權轉讓、股權轉讓和資產轉讓。在項目設計時主要考慮5方面因素用以確定交易方式：市委市政府的要求（保證政府方持有存量項目51%所有權）、社會資本的參與意願（多爲運營單位，資金實力有限）、PPP相關政策（政府方持股低於50%）、債權人對既有債務的處置意見、全生命週期財政補貼。

地鐵2、3號線採用TOT模式運作，合作期30年，根據資產評估價值和資產清單，將項目資產拆分爲A、B兩部分，A部分資產140.1億元，由政府方持有；B部分資產172.5億元，由PPP項目公司持有。在合作期內，PPP項目公司負責項目的融資、運營、維護、追加投資和更新改造，並獲得票務收入、非票務收入和政府提供的可行性缺口補助。

何濤對經濟觀察報記者表示，天津地鐵存量PPP項目多次組織金融機構（包括國開行、郵儲銀行、四大行及股份制銀行等）對接存量項目融資問題。對於存量資產的產權轉讓，一方面要取得原債權人的同意，一方面又要充分溝通金融機構已獲得後期再融資的支持。一般銀行沒做過存量項目融資業務，實施機構提前與金融機構對接融資條件，一定程度上提高了項目的可落地性和可融資性。

天津市交通運輸委員會軌道交通處處長訾建峯告訴經濟觀察報記者，天津地鐵做TOT，首先就是引入優質的社會資本，打破天津市原本軌道集團一家運營的局面，從而實現有序競爭的態勢，有對比、有競爭地提升公共服務水平。通過全週期的績效考覈，倒逼運營企業考慮服務質量和運營成本的平衡，提升項目整體效率。

不過，因爲地鐵的投資額巨大，又沒有了初期的建築施工利潤，爲了防止出現問題，何濤的團隊與天津交通委軌道處進行了多輪市場測試。何濤告訴記者，新建PPP項目由於存在施工利潤，吸引了較多的社會資本參與競爭。但存量地鐵項目由於沒有施工利潤、投資體量大、專業化要求高，一度導致潛在社會資本數量較少。

最終，經過招投標，中國交通建設股份有限公司成爲社會資本的主要運營管理方。

經驗

其實，在2020年的下半年，地方政府做TOT的願望就已經非常強烈。

一家PPP諮詢機構的人士就對經濟觀察報表示，一些地方政府從以專項債項目爲主，轉爲開始推動大量的PPP項目和特許經營項目，且存量項目佔據主導。

據經濟觀察報記者瞭解，天津在該項目操作結束之後，多個地方政府軌道交通部門有了盤活本地地鐵項目的意願。

上述地方財政的人士告訴記者，在做TOT的時候，有幾個問題要考慮清楚，最核心的就是挖掘存量資產的優質屬性、項目機制設計及項目的經濟性測算，因爲少了施工利潤，在政府補貼支出會比新建項目多。

何濤認爲，地鐵PPP項目由於運營成本高，政府的缺口補助一般採用一年多付制，即在每個運營年內分批支付。不同於新建PPP項目，建設期不付費，而是進入運營期後再付費。存量PPP項目沒有建設期，《PPP項目合同》簽約後即進入財政補貼的支付週期，在PPP項目籌劃時，優先考慮缺口補助納入預算事宜。

除此之外，還有稅費問題，何濤告訴經濟觀察報記者，在天津項目AB分包及資產重組時，會涉及增值稅、印花稅、契稅、企業所得稅、土地增值稅等。由於地鐵項目體量大，在進行資產轉移時，將形成大量的稅費。在AB分包、資產評估及動產和不動產資產劃分時應充分考慮各個環節需要交納的稅費，進行稅務籌劃。不動產轉移時的稅率高於動產轉移的稅率，應儘量考慮不動產的部分爲政府持有。資產評估時應儘量考慮評估值與賬面值持平，避免增值部分交納稅費。

2021年，TOT究竟會不會大規模推開？

一位政策層PPP人士對此並未持樂觀態度：“地方政府好的資產不多，合規的TOT項目也就不會很多。其次污水處理之類的項目自身投資額太小，反而像地鐵這種項目，現在的空間大一些。”

上述PPP人士表示：“但是也要看到，TOT本身很難成大規模，因爲其受到10%的財承限制，換句話說，要將存量轉化的資金一部分變爲中長期補貼。”