最高法院判例：全面審查與行政行爲的可分性

裁判要旨

1.全面審查

《行政訴訟法》第八十七條規定：“人民法院審理上訴案件，應當對原審人民法院的判決、裁定和被訴行政行爲進行全面審查。”這裏所說的全面審查，意在強調不僅要對原審人民法院的判決、裁定進行審查，也要對被訴行政行爲進行審查。這是因爲，在撤銷訴訟中，理由具備性的核心要件就是被訴行政行爲的合法性，二審法院對於原審人民法院的判決、裁定的審查，自然離不開審查被訴行政行爲的合法性。但是，所謂全面審查，不能超出一審法院的裁判範圍，不能超出原告的訴訟請求，而原告的訴訟請求恰恰決定了一審法院的裁判範圍。

2.行政行爲的可分性

《行政訴訟法》第七十條規定：“行政行爲有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，並可以判決被告重新作出行政行爲……”法律之所以規定可以“部分撤銷”，就在於有的行政行爲具有可分性。所謂行政行爲的可分性，是指一個行政行爲可以分離成幾個不同的相對獨立的部分，當其中一部分可能不生效力、無效或不合法時，其餘部分仍可以有效存在。對於可分的行政行爲，當事人可以只針對其中一部分提起撤銷訴訟，在此時，該行政行爲的一部分在性質上就屬於被訴的行政行爲本身，對於該一部分合法性的審查，就是對被訴行政行爲合法性的全面審查。

3.不能在任何訴訟環節隨意提出新的訴訟請求

所謂訴訟請求，就是原告向法院提起的要求審理和判決的申請。訴訟請求不僅可以界定法院的審理範圍，也便於對方當事人在此範圍內提出攻擊防禦的方法。如果原告欲要求法院審理此範圍以外的請求，就必須通過另行起訴或通過提出新的訴訟請求來實現。而在訴訟中提出新的訴訟請求，通常須經過對方當事人的同意以及法院的准許，更爲重要的是，不能在任何環節隨意提出新的訴訟請求。根據《最高人民法院關於適用中華人民共和國行政訴訟法的解釋》第七十條的規定，“起訴狀副本送達被告後，原告提出新的訴訟請求的，人民法院不予准許，但有正當理由的除外。”在一審期間提出新的訴訟請求尚有如此限制，在二審階段提出，更爲法律所不允。

裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行政 裁定 書

（2017）最高法行申1481號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）宋太宏，男，1972年*月*日出生，漢族，住山西省運城市鹽湖區。

委託代理人宋翠萍，女，1966年*月*日出生，漢族，住山西省運城市鹽湖區。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）山西省運城市人民政府，住所地山西省運城市鹽湖區****。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）山西省人民政府，住所地山西省太原市杏花嶺區***。

原審第三人楊玉慶，男，1955年*月*日出生，漢族，住山西省運城市。

原審第三人程明，男，1963年*月*日出生，漢族，住山西省運城市。

再審申請人宋太宏因訴山西省運城市人民政府（以下簡稱運城市政府）、山西省人民政府（以下簡稱山西省政府）土地行政處理一案，不服山西省高級人民法院（2016）晉行終214號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、審判員劉崇理、審判員劉慧卓參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

山西省運城市中級人民法院一審查明：宋太宏與楊玉慶、程明均爲運城市鹽湖區府東街居民，三家共住一院，共走一門。宋太宏現在院內的房屋及宅基是其父宋王官（已亡）在1955年、1961年和1962年分別購買第三人楊玉慶之父楊星五和楊玉慶之兄楊玉林的。其中1955年買賣契約內容爲：1955年9月15日，宋王官在楊玉慶大哥楊玉祥手中購買了其北房兩間、過道半間，東至楊志興牆皮爲界，西至景龍喜牆中爲界，南至業主滴水外楊星五院2尺8寸爲界，過道滴水外8尺6寸爲界。宋王官購買楊玉祥的房屋及地基後，對其進行了拆舊建新。

2013年3月宋太宏拆除其家西、北房重建時，第三人楊玉慶提出異議，認爲其新建的南牆越當初議定的3.70米處，宋太宏認爲依據1955年買房契約，其新建的北房南牆牆外還有其1.50米的地基，爲此雙方產生宅基地界線爭議，宋太宏以排除妨礙爲由將楊玉慶訴至法院。法院一審裁定認爲其糾紛涉及宅基地使用權屬確認，不屬於民事訴訟受案範圍，駁回宋太宏的起訴。2014年4月21日宋太宏向運城市鹽湖區國土資源局提出確權申請。2014年12月22日運城市政府作出運市政土行決字（2014）第3號《關於宋太宏和楊玉慶土地權屬爭議案件的行政決定書》。宋太宏不服，於2015年1月22日向山西省政府提出行政複議，請求撤銷該決定的第三項內容。

2015年3月19日山西省政府作出晉政行復決字20153號行政複議決定，維持了運城市政府運市政土行決字（2014）第3號行政決定。宋太宏不服於2015年4月1日向山西省運城市鹽湖區人民法院提起行政訴訟，鹽湖區人民法院受理後，認爲被告爲運城市政府，其無管轄權，報請山西省運城市中級人民法院管轄。山西省運城市中級人民法院於2015年6月19日作出（2015）運中行轄字第2號行政裁定，該案由山西省運城市中級人民法院立案審理。宋太宏一審的訴訟請求是：判令撤銷運市政土行決字（2014）第3號《關於宋太宏和楊玉慶土地權屬爭議案件的行政決定書》第三項內容，並撤銷山西省政府行政複議決定，責令運城市政府根據事實和法律重新作出決定。

山西省運城市中級人民法院一審認爲：宋太宏現所在鹽湖區內的房屋及宅基地是其父在1955年、1961年和1962年分別購買第三人楊玉慶之父和楊玉慶之兄的。分三次購買楊玉慶家的房屋及地基後，又經過了拆舊建新，其界線的原參照物現已滅失，現有證據不能確定宋太宏與第三人楊玉慶雙方爭議宅基地界線的基點，兩家的宅基地界線確已無法查清。宋太宏訴稱，其雖然拆舊建新，但都是動頂不動底，動上不動下，房屋所在的原始尺寸還是原來買房契約寫的，沒有相應證據證實。宋太宏所述的其房屋界址有灰線，雖提供了證人證言，但不能證實該事實成立。

運城市政府作出“宋太宏的北房和楊玉慶的宅基地南北界限以宋太宏2013年3月後新建的北房南牆外皮爲界，並以該界限爲準向南爲宋太宏的新建北房留0.75米滴水（該段上有滴水，下無宅基）”的行政決定，符合實際，尊重歷史，面對現實，並無不當。山西省政府在宋太宏提出行政複議申請後，經過調查、覈實，依據《中華人民共和國行政複議法》第二十八條第一款第一項的規定作出行政複議決定，程序合法。依據《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第六十九條之規定，作出（2015）運中行初字第104號行政判決，駁回宋太宏的訴訟請求。

宋太宏不服，提起上訴。

山西省高級人民法院二審查明的事實與一審法院查明的事實基本一致。

山西省高級人民法院二審認爲：宋太宏的父親購買楊玉慶家的房屋及地基後，經過了拆舊建新，宋太宏本人也進行了翻建，現有證據不能確定宋太宏所述的其原房屋即楊玉慶家1958年房屋地基有灰線，其認爲新建的房屋是在原房屋地基上起蓋的主張不予支持。運城市政府作出“宋太宏的北房和楊玉慶的宅基地南北界限以宋太宏2013年3月後新建的北房南牆外皮爲界，並以該界限爲準向南爲宋太宏的新建北房留0.75米滴水（該段上有滴水，下無宅基）”的行政決定，是在尊重歷史的基礎上作出的，並無不當。山西省政府依據《中華人民共和國行政複議法》經過調查、覈實，作出行政複議決定，維持運城市政府作出的行政決定，程序合法。宋太宏在一審起訴的訴訟請求是要求撤銷運城市政府行政決定的第三項內容，其在二審時提出對第二項內容也不服的理由不屬於本案審查範圍。綜上，宋太宏的上訴理由不能成立，原審判決認定事實清楚，適用法律正確。據此判決駁回上訴，維持原判。

宋太宏向本院申請再審稱:一、原判決遺漏訴訟請求。根據《行政訴訟法》第八十七條的規定，人民法院審理上訴案件，應當對原審人民法院的判決、裁定和被訴行政行爲進行全面審查。宋太宏在一審和上訴狀中以及二審庭審中多次明確闡述了一審判決書和被訴行政行爲中存在的問題，當庭請求對被訴行政行爲進行全面審查，即被訴行政決定書第二項內容的認定也是錯誤的。房產契約言明“西房東至滴水爲界”，不是決定書認定的以“牆外皮”爲界，決定書第二項確定的一丈四尺陸寸的數據是西房房寬，不能作爲界址。但人民法院未能全面審查和判決，侵犯了宋太宏的訴權。

二、原判決認定事實的主要證據不足，未經質證或者系僞造。1.宋太宏的北房雖經過了二次翻新，一次是宋王官進行了翻新，一次是宋太宏2013年進行了翻新，但北房的南牆地基基礎從未動過，即宋王官購買時的北房南牆地基灰線原來是什麼樣還是什麼樣。宋太宏在一審中提供的證據即買房契約、證人證言等相互印證，確定地證明了灰線的存在；買房契約中明確約定“南至業主滴水外楊星五院2尺8寸（市尺）爲界”，證明宋太宏的權屬是上有滴水，下有宅基，滴水外還有2尺8寸；

原始的參照物即程明的南房仍在，正是兩家確定基點位置時的參照物；楊玉慶的答辯書中也認可雙方議定丈量了從白灰樣距院鄰居程明南房臺階邊3.70米的參照數據，該距離是爲了確定南牆基點的建設距離，不是確定兩家四至界址。一審和二審判決不符合事實，被訴決定書認定“無跡可尋，沒有參照物”的說法也明顯不能成立。2.人民法院將“院內出入通行的宅基權和廁所宅基權劃歸第三人楊玉慶所有”的定性完全錯誤，導致院內供三家出入通行的共同共有權和廁所公共使用的權利被侵犯。

三、有新的證據，足以推翻原判決。宋太宏在庭審後找到了翻建前的原北房照片，該照片顯示有原北房的南牆皮位置，並且原北房的座落顯示上有房檐，下有臺階，宋太宏與楊玉慶家的界址仍然是“業主滴水外楊星五院2尺8寸（市尺）”的位置。這足以推翻原審法院的判決，足以證明行政機關的認定是錯誤的。庭審後，宋太宏發現，楊玉慶在答辯狀上親口承認“我就是按他（宋太宏）父親蓋的北房前檐牆界線劃定的”，充分證實了宋太宏原北房界線本來就有跡可循並在北房南牆底挖出了白灰樣，經雙方認可議定了砌北房南牆基點的距離，仍在白灰樣爲基點基礎上施工打地梁的事實。運城市政府行政決定書斷章取義，歪曲事實，故意毀滅關鍵證據。

四、原判決認定事實錯誤，導致適用法律錯誤。綜上，依據《行政訴訟法》第九十一條第二項、第三項、第四項、第六項的規定提出再審申請，請求：撤銷二審行政判決；依法改判撤銷運城市政府運市政土行決字（2014）第3號《關於宋太宏和楊玉慶土地權屬爭議案件的行政決定書》及山西省政府晉政行復決字20153號行政複議決定，責令運城市政府根據事實和法律重新作出決定。

本院認爲：根據再審申請人宋太宏的再審申請理由，本案的主要爭議焦點可以歸納爲以下兩項：一是全面審查與遺漏訴訟請求問題，即原審法院應否對包括被訴行政決定第二項內容在內的行政決定的整體合法性進行全面審查；未予審查被訴行政決定第二項是否屬於遺漏訴訟請求。二是事實證據與實體處理問題，即運城市政府被訴行政決定中對於“宋太宏的北房和楊玉慶的宅基地南北界限”的劃定是否正確，原判決是否存在認定事實的主要證據不足、未經質證或者系僞造以及適用法律、法規確有錯誤的情形。

一、全面審查與遺漏訴訟請求問題

本案的起因是，運城市政府作出《關於宋太宏和楊玉慶土地權屬爭議案件的行政決定書》，該決定共有四項內容。第一項是關於南房界限，第二項是關於西房界限，第三項是關於北房的南北界限，第四項是關於北房的東西界限。宋太宏不服的是該決定的第三項內容，其訴訟請求是判令撤銷第三項，並撤銷山西省政府行政複議決定，責令運城市政府根據事實和法律重新作出決定。宋太宏在上訴狀中提出對第二項內容也不服，二審法院認爲不屬於本案審查範圍。宋太宏強調原判決遺漏了訴訟請求，理由爲，“人民法院審理上訴案件，應當對原審人民法院的判決、裁定和被訴行政行爲進行全面審查”。

《行政訴訟法》第八十七條確實規定：“人民法院審理上訴案件，應當對原審人民法院的判決、裁定和被訴行政行爲進行全面審查。”這裏所說的全面審查，意在強調不僅要對原審人民法院的判決、裁定進行審查，也要對被訴行政行爲進行審查。這是因爲，在撤銷訴訟中，理由具備性的核心要件就是被訴行政行爲的合法性，二審法院對於原審人民法院的判決、裁定的審查，自然離不開審查被訴行政行爲的合法性。但是，所謂全面審查，不能超出一審法院的裁判範圍，不能超出原告的訴訟請求，而原告的訴訟請求恰恰決定了一審法院的裁判範圍。在本案，宋太宏的訴訟請求是判令撤銷《關於宋太宏和楊玉慶土地權屬爭議案件的行政決定書》的第三項，因此，被訴決定第三項內容的合法性就是一審法院的裁判範圍，二審法院不能根據宋太宏的上訴請求，超出一審裁判範圍，去審查被訴決定第二項內容的合法性。

需要討論的問題是，行政行爲是否具有可分性。《行政訴訟法》第七十條規定：“行政行爲有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，並可以判決被告重新作出行政行爲……”法律之所以規定可以“部分撤銷”，就在於有的行政行爲具有可分性。所謂行政行爲的可分性，是指一個行政行爲可以分離成幾個不同的相對獨立的部分，當其中一部分可能不生效力、無效或不合法時，其餘部分仍可以有效存在。對於可分的行政行爲，當事人可以只針對其中一部分提起撤銷訴訟，在此時，該行政行爲的一部分在性質上就屬於被訴的行政行爲本身，對於該一部分合法性的審查，就是對被訴行政行爲合法性的全面審查。本案中，宋太宏正是針對《關於宋太宏和楊玉慶土地權屬爭議案件的行政決定書》的第三項提起撤銷訴訟，可見其對於行政行爲的可分性亦有了解。

另一個相關的問題是，原告是否可以在二審階段增加新的訴訟請求，二審法院不允許增加新的訴訟請求，是否構成遺漏訴訟請求。所謂訴訟請求，就是原告向法院提起的要求審理和判決的申請。訴訟請求不僅可以界定法院的審理範圍，也便於對方當事人在此範圍內提出攻擊防禦的方法。如果原告欲要求法院審理此範圍以外的請求，就必須通過另行起訴或通過提出新的訴訟請求來實現。而在訴訟中提出新的訴訟請求，通常須經過對方當事人的同意以及法院的准許，更爲重要的是，不能在任何環節隨意提出新的訴訟請求。根據《最高人民法院關於適用中華人民共和國行政訴訟法的解釋》第七十條的規定，“起訴狀副本送達被告後，原告提出新的訴訟請求的，人民法院不予准許，但有正當理由的除外。”

在一審期間提出新的訴訟請求尚有如此限制，在二審階段提出，更爲法律所不允。所以，二審法院認爲“其在二審時提出對第二項內容也不服的理由不屬於本案審查範圍”，並無不當。宋太宏認爲原判決遺漏了訴訟請求，理由不能成立。對於可分的行政行爲而言，如果當事人在起訴其中一部分之後仍對另一部分不服，只要尚在起訴期限之內，且針對行政行爲一部分的前訴的既判力並不及於行政行爲的另一部分，人民法院應當受理。

二、事實證據與實體處理問題

宋太宏拆除其北房重建時，與楊玉慶口頭約定，從程明家南房北臺階往北丈量3.70米作爲宋太宏新建北房的南牆界限，對此雙方並無爭議，雙方的爭議在於該約定的界限是否宋太宏和楊玉慶的宅基地界線。宋太宏主張，根據1955年的買房契約，其北房“南至業主滴水外楊星五院2尺8寸（市尺）爲界”，因此認爲在其新建的南牆牆外仍有其1.50米的地基；楊玉慶則主張宋太宏的父親第一次翻建北房時已經佔用了滴水外的2尺8寸。宋太宏提供了買房契約、施工工人證人證言、北房2013年翻建前的照片等，以此證明在其北房南牆底有白灰樣，其新建南牆位置就是其父親1955年購房時北房的南牆位置。

對此本院認爲，宋太宏提供的證據即使能夠證明北房南牆底有灰線存在，但是由於其父親購買北房後進行了拆舊建新，無法證明其主張存在的灰線就是1955年購房時北房的地基線。宋太宏還主張，“北房雖經過了二次翻新，一次是宋王官進行了翻新，一次是宋太宏2013年進行了翻新，但北房的南牆地基基礎從未動過，即宋王官購買時的北房南牆地基灰線原來是什麼樣還是什麼樣”，但對此並未提供證據予以證明，本院難以支持。

運城市政府綜合雙方所舉證據，在調查覈實的基礎上作出“宋太宏的北房和楊玉慶的宅基地南北界線以宋太宏2013年3月後新建的北房南牆外皮爲界，並以該界限爲準向南爲宋太宏的新建北房留0.75米滴水（該段上有滴水，下無宅基）”的行政決定，符合《土地權屬爭議調查處理辦法》第三條關於“調查處理土地權屬爭議，應當以法律、法規和土地管理規章爲依據。從實際出發，尊重歷史，面對現實”的規定精神。從宋太宏向本院提交的再審申請材料看，現有證據也不足以證明運城市政府所作行政決定有誤。原審法院判決駁回宋太宏的訴訟請求，符合法律規定。

另外，原審判決並未涉及“院內出入通行的宅基權和廁所宅基權”的問題，因此，宋太宏認爲“人民法院將‘院內出入通行的宅基權和廁所宅基權劃歸第三人楊玉慶所有’的定性完全錯誤，導致院內供三家出入通行的共同共有權和廁所公共使用的權利被侵犯”，與事實不符，本院不予支持。

綜上，再審申請人宋太宏的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用中華人民共和國行政訴訟法的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人宋太宏的再審申請。

審判長李廣宇

審判員劉崇理

審判員劉慧卓

二一八年五月三十一日

法官助理駱芳菲

書記員王昱力