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央行：對非銀行支付機構條例徵求意見 強化支付領域反壟斷監管措施

原標題：非銀行支付機構監管意見首提反壟斷，支付寶、財付通會受影響嗎？

1月20日，人民銀行網站發佈了《非銀行支付機構條例（徵求意見稿）》（以下簡稱《條例》）。目前，中國的非銀行支付市場規模全球第一，在監管經驗方面走在世界前列。這一重磅條例對非銀行支付市場具有規範性意義，尤其是在功能監管、反壟斷等方面作出了重大創新，堪稱全球領先。

明確功能監管

一位接近監管的人士對第一財經記者表示，有關部門自2013年開始就已經着手研究制定相關草案。從草案逐漸升級爲成熟的條例公開徵求意見，大約用了七年的時間。這七年裏，非銀行支付市場快速發展變遷，條例內容也在不斷修改，今天所看到的徵求意見稿是非常先進的。

先進性之一體現在功能監管。“我們不再按照收單機構、互聯網支付機構等表面的形式去劃分，而是直接按照不同機構的業務功能，分爲儲值賬戶和支付交易平臺。”上述人士對第一財經記者表示。

《條例》第二條明確業務類型，指出條例所稱非銀行支付機構，是指在中華人民共和國境內依法設立並取得支付業務許可證，從事下列部分或者全部支付業務的有限責任公司或者股份有限公司：（一）儲值賬戶運營；（二）支付交易處理。

其中，儲值賬戶運營是指通過開立支付賬戶或者提供預付價值，根據收款人或者付款人提交的電子支付指令，轉移貨幣資金的行爲，法人機構發行且僅在其內部使用的預付價值除外。

支付交易處理是指在不開立支付賬戶或者不提供預付價值的情況下，根據收款人或者付款人提交的電子支付指令，轉移貨幣資金的行爲。

該接近監管的人士對第一財經記者表示，這在國際上都是非常領先的做法，非常符合我們國內非銀行支付發展的現狀。這種穿透式監管，很大程度上避免了套利的空間，既有利於管住風險，市場也能夠得到更好地發展。

首次提出反壟斷

反壟斷相關的要求成爲條例的一大看點。

《條例》着重提到“市場支配地位預警措施”。《條例》第五十五條明確，非銀行支付機構有下列情形之一的，中國人民銀行可以向國務院反壟斷執法機構對其採取約談等措施進行預警：

（一）一個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額達到三分之一；

（二）兩個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額合計達到二分之一；

（三）三個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額合計達到五分之三。

在移動支付領域，有幾大巨頭佔據了市場主要份額。根據支付清算協會近日發佈的報告中，2020年用戶最常使用的移動支付產品是微信支付、支付寶和銀聯雲閃付（不含刷卡或揮卡支付），佔比分別爲92.7%、91.0%和74.9%。

按照通常意義上的算法，支付寶佔據第三方移動支付市場的半壁江山，支付寶加財付通則佔據了90%以上的市場份額。如此來看，是否意味這幾家巨頭將成爲條例反壟斷的對象？

事實並非如此。前述接近監管人士對第一財經記者表示，“《條例》中設定的市場範圍是全國電子支付市場，既包括了電子支付市場，也包括銀行卡支付，而不是通常狹義上的條碼支付市場。按照這種市場界定，不論是支付寶、財付通，還是銀聯，都沒有達到三分之一的市場份額。也就是說，按照該條例，目前市場上還沒有一家機構構成壟斷意義，這也是一個實事求是的做法。”

條例徵求意見稿對於市場支配地位情形認定提出明確要求。有下列情形之一的，人民銀行可以商請國務院反壟斷執法機構審查非銀行支付機構是否具有市場支配地位：

（一）一個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額達到二分之一；

（二）兩個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額合計達到三分之二；

（三）三個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額合計達到四分之三。

有前款第二項、第三項規定的情形，其中涉及的非銀行支付機構市場份額不足十分之一的，不應當商請國務院反壟斷執法機構審查該非銀行支付機構是否具有市場支配地位。

條例還指出市場支配地位監管措施。非銀行支付機構未遵循安全、高效、誠信和公平競爭原則，嚴重影響支付服務市場健康發展的，中國人民銀行可以向國務院反壟斷執法機構建議採取停止濫用市場支配地位行爲、停止實施集中、按照支付業務類型拆分非銀行支付機構等措施。

前述接近監管人士稱，條例在反壟斷方面作出了做那個大創新，進一步規範市場的發展，防止日後出現壟斷機構。

提升法律效力，規範市場發展

中國的第三方支付市場始於十年前。2010年，中國人民銀行制定了《非金融機構支付服務管理辦法》，2011年開始發放第三方支付牌照，累計發牌272張，近三年，新牌發放基本停滯，存量牌照進入清理整合階段。

招聯金融首席研究員董希淼對第一財經記者稱，近年來，我國支付市場發展迅速，銀行支付和非銀行支付齊頭並進，支付方式和產品推陳出新，支付服務水平不斷提升。但在業務快速發展過程中也暴露出一些問題，一些非銀行支付機構互聯、直連，通過銀行違規進行跨行清算；部分機構“無照駕駛”，未經許可非法從事支付業務；違規經營、挪用客戶備付金等風險事件也時有發生。這些違法違規行爲，擾亂了金融秩序，集聚了金融風險，侵害了金融消費者合法權益。

2010年，中國人民銀行發佈《非金融機構支付服務管理辦法》，開始對支付機構開展支付業務進行規範。2016年4月份，中國人民銀行等14部委聯合發佈《非銀行支付機構風險專項整治工作實施方案》， 10月份國務院辦公廳公佈《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》，整治支付市場亂象被列爲重要內容。2017年以來，央行和相關機構更是從備付金、跨行清算、業務許可、條碼支付等方面密集出臺文件，全方位出擊，“嚴監管”和“強服務”結合，打出了清理整治支付市場的組合拳。但是，由於上述制度文件屬於部門規章，層級較低，威懾力不夠，難以完全滿足對支付清算市場的監管需要。因此，央行牽頭起草了《非銀行支付機構條例（徵求意見稿）》。

《條例》起草原則指出，堅持迴歸本源、服務實體經濟的原則，引導支付機構更加註重產品創新和用戶服務，更好地滿足人民羣衆和實體經濟多樣化的支付需求。堅持防範風險、規範發展的原則，實施穿透式監管，確保監管的專業性、統一性和針對性，防範業務風險。堅持市場導向，鼓勵開放與競爭的原則，從機構准入退出、業務規則等方面，建立完善的市場化機制。