以最新一輪的鄉鎮服務能力建設爲契機，以綜合行政執法改革和權責清單制度建設爲切入點，探究基層政府治理體系和行政體制改革的內在聯繫與因果邏輯，對於構建整體性的基層政府治理體系具有重要價值。

政府治理體系與治理能力現代化，是國家的一項重大戰略目標。在中國行政層級的組織架構中，基層政府既要完成上級所交代的任務，又要直接面向公民提供公共服務，是一切工作的落腳點。因此，如何建設職責明確、依法行政的基層政府治理體系，成爲政府治理體系與治理能力現代化的關鍵問題。黨的十九大提出，“推動治理重心向基層下移”，明確了治理改革的基本方向。十九屆三中全會首次提出建設“職責明確、依法行政的政府治理體系”是深化黨和國家機構改革的目標之一，並開創性地對“構建簡約高效的基層管理體制”做了具體部署。十九屆四中全會明確提出，“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系”。基層政府治理體系建設工作進入一個新的階段。然而，現有基層治理研究多侷限在“職能轉變”“機構改革”“簡政放權”等領域，缺乏整體和宏觀思考。因此，以最新一輪的鄉鎮服務能力建設爲契機，以綜合行政執法改革和權責清單制度建設爲切入點，探究基層政府治理體系和行政體制改革的內在聯繫與因果邏輯，對於構建整體性的基層政府治理體系具有重要價值。

基層政府治理體系建設存在的問題

基層政府職責體系。一方面，鄉鎮廣泛地存在着職能交叉的情況，鎮級政府各條線上的工作經常是一起開展的，職能無法精細分工。另一方面，上級政府有關部門設在鎮級的“條條”機構較多，“條塊”關係造成鎮級政府權力不完整，缺乏統一的權力來履行責任。

基層政府組織結構。經濟社會發展程度的不同導致了地區間城鎮化水平和管理方式的差異。我國基層政府主要呈現爲鄉、鎮、街道三種不同的基層政權組織。因此，基層政府機構應依據治理環境和任務的不同而具體設置。然而，基層政府的機構設置往往簡單複製上級政府的機構設置，缺乏符合自身發展的體制設計，從而加劇了科層制結構與功能之間的張力。此外，由於條塊分割的問題，部分擁有執法權的機構是上級政府下派，其人財物均歸上級管轄。儘管近年來屬地化管理步伐加快，這些“條條”機構開始逐步下放權力給基層政府，但仍存在權力下放不徹底的問題。因此，如何處理好基層政府同上級政府機構設置上的“一對多”與“多對一”仍然處於探索中。梳理好上下級機構之間的對應關係也是未來研究的重點。

基層政府運行機制。在鄉鎮政府的運行中，管理體制的規範性仍有待加強。首先是存在黨政機構統籌、分工交織的常態化現象。其次，基層執法體制存在權責脫節、多頭執法、重複執法的問題，執法不規範、不嚴格、不透明、不文明等現象仍然存在。最後，運動式治理在基層政府行政運行中所佔比例很大，雖然有利於應對國家治理過程中各項緊急、重大、臨時性的任務，但作爲一種普遍存在的非常態化模式，其侷限與風險也需引起重視。

基層政府治理體系建設的重要性

政府治理體系建設對於國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。我國國家治理的主體包括黨、政府、社會組織和人民羣衆等多元主體，政府是各項政策和戰略的主要執行主體。構建政府治理體系是建設國家治理體系的基礎，是國家治理體系與治理能力現代化的具體目標和重要內容。

基層政府治理體系建設是政府治理體系現代化的重要抓手。首先，從政府治理體系建設的主體來看，基層政府在我國行政鏈條中地位特殊，位於行政鏈條的末端，是各項政策和政府治理體系建設的最終執行者和重要主體，基層政府的行政能力對於政策效果的好壞具有直接影響。其次，從政府治理體系建設的作用對象來看，基層政府是國家與社會之間的關鍵連接點，是與市場、社會和民衆打交道的關鍵主體，直接向廣大民衆和企業提供社會管理和公共服務。人民對於政府的評價，很大程度上受到基層政府服務質量與效率的影響。最後，從政府治理體系建設的效果來看，整體政府效能的提升還需經基層政府這一觸點的釋放，才能被廣大民衆和企業感知。

基層政府治理體系研究是政府治理體系現代化的重要切入點。研究基層政府治理體系，有利於從操作層面反觀整個政府治理體系，用“順藤摸瓜”方式自下而上逐級剖析政府治理體系建設的邏輯，並通過“以小見大”的方法還原政府治理體系的全貌。所以，探究政府治理體系、權責結構、組織能力、監管體制機制和服務模式，要將基層政府作爲切入點，通過探究基層政府治理的現狀和難點，深入研究基層治理現代化，進而實現政府治理體系現代化。

基層政府治理體系建設的基本路徑

依法行政和職責明確是基層政府治理體系建設的關鍵性目標。依法行政是基層政府治理體系構建的關鍵要素，基層政府亦是研究“依法行政”的重要窗口。建立高效的鄉鎮運行機制，需要推進基層政府依法行政，加快綜合行政執法改革並創新思想觀念。例如，廣東省2020年鄉鎮街道體制改革中，將部分縣級人民政府及其所屬行政執法部門行使的行政處罰權調整由鄉鎮人民政府和街道辦事處以其自身名義行使，實行綜合行政執法。職責明確是政府治理體系構建的核心。近年來，機構改革、“放管服”改革、權責清單制度建設和行政審批制度改革都是優化政府職責配置的抓手。權責清單制度的建立是明確政府職責的重要切入口，通過對鎮政府的職責進行梳理，合理確認縣(縣級市)、鄉(鎮、街道)兩級政府職責。我國權責清單目前的編制模式是各級政府“分層執行、縱向拼接”。在這個意義上，基層政府職責配置合理與否、權責清單構建合理與否，直接影響到我國政府職責體系構建的整體成效。

理順治理體系內各要素的關係，是基層政府治理體系建設的重點。職責體系、組織結構和運行機制是政府治理體系的三大關鍵要素，以往的學術研究主要集中於某一個關鍵要素的討論，鮮有系統性和整體性的分析。職責體系是政府治理體系的核心要素，基層政府治理體系建設需清晰劃分“縱向政府間”“橫向部門間”以及“政府、市場和社會間”三大職責關係;組織結構是政府組成的基本框架，包括區劃調整、機構設置和人員管理;運行機制是政府行使行政權力的方式，依法行政是政府運作的重要原則。

構成政府治理體系的三大要素並不是相互獨立的，而是相互依存、相輔相成的。首先，在職責與結構的關係上。結構中的區劃調整改變了該區域內的資源總量和管理對象，進而影響政府的治理任務，即政府的職責內容;政府職責配置變動引領政府機構設置和人員調適的優化。其次，在職責與運行機制的關係上。一方面，“科學明確的職責體系”是政府正確履行職責的前提;另一方面，職責體系的合理性需要通過實踐來衡量。最後，在結構與運行機制的關係上。優化協同高效是黨和國家新一輪機構改革的着力點，表現爲提高機構各項工作運作的速度與質量;創新行政管理運行機制和依法行政離不開機構之間的溝通與協調，需要通過機構建設予以固化。因此，結構、職責和流程之間的協同，府際關係、部門間關係等各項關係的理順是基層政府治理體系建設的重點。

我國不同地區的基層政府差異非常大，這意味着還需要對已有基層政府治理理論和機制進行微調與創新，依據不同基層政府的特徵與實際情況構建合理的基層政府治理體系，而不是統一“開藥方”。此外，基層治理體系的構建並非一勞永逸，而是要根據經濟社會的發展進行動態調整。創新發展基層政府治理理論、構建新的基層政府治理體系，需要通過實踐治理的檢驗，在實踐與理論之間反覆修正，才能達到較爲完善的結果，這意味着在構建職責明確、依法行政的基層政府治理體系上還有大量工作要做。