原標題:《中國金融》|巴曙松 等:疫情下巴塞爾Ⅲ的進展與挑戰

作者|巴曙松  朱元倩  高英‘北大滙豐金融研究院;中國銀行重慶市分行’

文章|《中國金融》2021年第2期

2008年國際金融危機後,巴塞爾委員會先後於2010年12月和2017年12月發佈了《巴塞爾Ⅲ:增強銀行和銀行體系穩健性的全球監管框架》和《巴塞爾Ⅲ:後危機改革的最終方案》,在資本監管中對資本工具的定義進行了調整,對信用風險、市場風險、操作風險三大風險標準法和內部評級法進行全面改革,引入銀行儲備資本、逆週期資本、系統重要性銀行附加資本要求;提出槓桿率、流動性覆蓋率、淨穩定資金比例、系統性風險等監管要求,形成了宏觀審慎和微觀審慎相結合的全新金融監管框架;對最終方案在全球的實施設定了過渡期和底線資本要求,要求巴塞爾協議Ⅲ(以下簡稱“巴塞爾Ⅲ”)在2022~2027年逐步實施。受2020年初突發的新冠肺炎疫情影響,全球出現前所未有的經濟衰退和金融波動,對銀行的資產質量和日常經營造成了巨大的影響,也對銀行支持實體經濟復甦提出了挑戰。爲了向金融機構提供流動性,幫助企業保持運營,維護全球銀行業的穩定和經濟的復甦,巴塞爾委員會在2020年3月底將巴塞爾Ⅲ相關標準的落地實施時間延遲一年,並進一步加強了對全球銀行業的監管,緊密監督與評估疫情對全球銀行系統的挑戰,並對危機後改革進行持續評價。

巴塞爾Ⅲ的全球實施進展

2020年7月6日,巴塞爾委員會發布了第十八次巴塞爾Ⅲ標準實施監測報告,全面統計分析了截至2020年5月巴塞爾Ⅲ國際監管標準在27個成員國的實施情況(見表1)。

總體而言,巴塞爾Ⅲ在全球各國的實施取得了極大的進展。對於部分政策制定時間相對較早、規定實施時間也相對較早的監管要求,如流動性覆蓋比例、資本定義、儲備資本緩衝和逆週期資本緩衝等均在所有成員國全部實施;對於政策制定時間相對較晚、規定實施時間也相對較晚的監管要求,如信息披露相關要求、淨穩定資金比例、大額風險暴露等尚有不少國家和地區沒有實施,且已晚於巴塞爾Ⅲ規定的實施最後截止時間。此外,巴塞爾Ⅲ在全球各國的落地尚處於初期階段,如修訂後的信用風險、市場風險和操作風險框架等將於2023年1月開始生效。

巴塞爾Ⅲ國際標準在全球各國的具體實施中,不僅應關注實施進展的同步性,還必須保證各國監管規則與國際標準的一致性,並提升各國銀行監管資本比率結果間的可比性。自2012年起,巴塞爾委員會通過監管規則一致性評估項目(RCAP)全面跟蹤與評估巴塞爾Ⅲ在各國的實施情況。

2016年12月,巴塞爾委員會發布了最終的關於所有成員國境內風險加權資產標準實施的一致性報告。總體而言,27個成員國中,有15個成員國國內實施的風險加權資產標準與巴塞爾Ⅲ標準是一致的,3個成員國大體一致;歐盟(9個成員國)的評估結果爲實質性不一致。2017年10月,巴塞爾委員會完成了對所有成員國的流動性覆蓋率實施的一致性評估,其中16個成員國的評估結果是一致的,11個成員國大體一致。2018年起,巴塞爾委員會啓動了對成員國的淨穩定資金比例和大額風險暴露框架實施的一致性評估,截至目前已陸續完成了對阿根廷、澳大利亞、巴西、加拿大、中國內地、中國香港、印度、印度尼西亞、沙特阿拉伯和新加坡10個成員國和地區的評估。在已完成評估的成員國中,其境內關於淨穩定資金比例和大額風險暴露框架監管規則與巴塞爾Ⅲ均完全一致。同時,各成員國依據巴塞爾委員會評估的結果,大多都採取了積極的行動,糾正了大部分的偏差與不一致處,以提升國內監管規則與巴塞爾Ⅲ標準的一致性。

巴塞爾委員會原計劃在2021年完成對所有國家淨穩定資金比例和大額風險暴露框架監管規則實施的一致性評估。然而在2020年3月,巴塞爾委員會決定暫停2020年各個成員國的實施一致性評估,以此讓各國監管機構及銀行集中精力應對疫情的影響。現巴塞爾委員會計劃在2022年底完成對剩餘8個國家和歐盟的淨穩定資金比例和大額風險暴露框架監管規則實施一致性評估。與此同時,巴塞爾委員會也在計劃啓動巴塞爾Ⅲ最終改革的一致性評估。

巴塞爾Ⅲ全球實施效果

2020年12月10日,巴塞爾委員會基於國際大型銀行2019年底的數據發佈了巴塞爾Ⅲ監管標準實施評估報告。該報告表明,自2011年以來,國際大型銀行在資本儲備和流動性緩衝等方面均取得了實質性進展。

一是資本大幅提升。2011年以來,大型國際活躍銀行的核心一級資本與總資本充足率幾乎實現了翻番。大型國際活躍銀行的核心一級資本充足率由2011年上半年的7%提升至2019年末的12.9%;總資本充足率由2011年上半年的8.6%提升至2019年末的17%。國際系統重要性銀行核心一級資本充足率由2011年上半年的6.7%提升至2019年末的12.8%;總資本充足率由2011年上半年的8.6%提升至2019年末的16.9%。大型國際活躍銀行和國際系統重要性銀行的槓桿率分別由2011年上半年的3.5%和3.4%提升至2019年末的6.2%。

二是流動性日益充裕。大型國際活躍銀行的流動性覆蓋率由2012年的122.2%提升至2019年末的137.9%,其中國際系統重要性銀行由2012年的125.4%提升至2019年末的134.8%。大型國際活躍銀行的淨穩定資金比例由2012年的100.2%提升至2019年末的116.9%,其中國際系統重要性銀行由2012年的111.6%提升至2019年末的118%。商業銀行流動性缺口接近於零。同時,高質量流動性資產池(HQLA)和流入相比2012年也平穩增加超過了50%。

三是盈利能力大幅上升。數據顯示,大型國際活躍銀行的稅後淨利潤2019年相比於2011年大幅增長65.7%,其中國際系統重要性銀行大幅增長46.9%。

疫情後巴塞爾Ⅲ的推遲實施

爲了應對新冠肺炎疫情在全球的持續蔓延,維護各國經濟、金融與銀行體系的穩健運營和彈性,2020年3月27日,巴塞爾委員會監督機構中央銀行行長和監管當局負責人小組(GHOS)批准了一系列爲銀行和監管機構提供額外運營能力的措施,並對巴塞爾Ⅲ的實施時間表進行了延期調整。主要包括:將2017年12月發佈的巴塞爾Ⅲ標準的實施時間推遲1年至2023年1月1日;將過渡期中採用內部評級法計量的資本底線延期1年至2028年1月1日;將2019年1月發佈的修訂後的市場風險框架實施時間推遲1年至2023年1月1日;將2018年12月發佈的修訂後第三支柱信息披露要求實施時間推遲1年至2023年1月1日。此外,2020年4月巴塞爾委員會和國際證券化委員會組織(IOSCO)同意將原分兩階段實施的非中央結算場外衍生品的保證金要求延後1年實施至2022年9月1日。

爲降低新冠肺炎疫情對全球銀行體系的影響,巴塞爾委員會及各成員國除了對巴塞爾Ⅲ的實施時間進行延期調整外,同時也針對疫情制定了系列的額外措施。

一是充分發揮巴塞爾Ⅲ自身的靈活性。各國政府對銀行貸款提供擔保計劃,並針對特定情況引入了銀行暫緩支付制度,以確保銀行繼續向家庭和企業放貸,減輕疫情的不利影響。在資本要求方面,爲了支持銀行繼續向實體經濟放貸,比亞時、法國、德國、中國香港、瑞典、瑞士、英國等成員國或地區降低了對逆週期資本緩衝的全部或部分要求;瑞士等國降低了對國內系統重要性銀行的附加資本緩衝要求;一些成員國還通過修改其他資本緩衝要求,或減少第二支柱下資本要求,調整資本結構等方式,實現資本監管的逆週期性。在資本組成方面,爲了確保銀行有足夠的資金用於放貸和吸收損失,歐盟、英國、美國、巴西、澳大利亞等成員國提出了限制股息分紅和股票回購的方案,並將這些措施延長至2020年以後。同時歐盟、英國、巴西、澳大利亞等還針對銀行高管薪酬提出了建議,如要求銀行限制高管獎金並在浮動薪酬方面採取嚴格限制措施。

二是暫時性降低部分監管要求。中國等部分成員國提出,針對新冠肺炎疫情下貸款的逾期、不良或違約可暫時不計,特別是降低對特定行業(如旅遊、運輸、醫藥及醫療設備、房地產或租賃)和中小企業貸款的資本要求。部分成員國暫時免除了中央銀行儲備(包括在同一地區以本地貨幣融資並計價的儲備)的槓桿率要求。歐洲央行甚至臨時降低了資本充足率或槓桿率的最低要求,允許銀行降低資本充足率。部分成員國降低內部模型法(IMA)下的附加資本金要求,修訂估值調整方法,以減少由於市場大幅波動而增加的資本要求。部分成員國允許銀行在疫情期間將某些特定資產確認爲高質量流動性資產。同時,爲支持銀行擁有更大的靈活性來滿足其流動性要求和支持它們的商業活動,印度、韓國等成員國宣佈銀行的流動性覆蓋率可以降至100%以下,同時也可以有更多的時間來恢復提升其流動性覆蓋率。部分成員國也宣佈其銀行採用個別貨幣計價的流動性覆蓋率可以低於監管標準要求。對於淨穩定資金比例,部分成員國還特別降低了對於中央銀行的穩定資金要求。

三是推遲實施部分監管要求。中國香港等地宣佈將非中央結算場外衍生品初始保證金要求的最後兩個實施階段推遲一年,以便爲企業提供額外的運營資本以應對新冠疫情的直接影響。許多成員國均遞延了第三支柱信息披露報告的發佈,延遲了銀行發佈財務報表的最後期限。部分成員國提出了針對過渡期預期信貸損失(ECL)記賬的政策,並延遲資本監管的新會計準則的實施,以支持銀行的資本留存並減少未來可能出現的計量資本的波動。部分成員國推遲了大額風險暴露框架的生效時間,或延長了過渡期,以允許銀行鍼對特別中央政府與中央銀行資產採用較低標準的風險暴露限制。部分成員國將修訂後的市場風險和信用估值調整(CVA)風險框架的實施推遲一年至2024年。

中國的實施進展及建議

2013年1月1日起中國正式實施《商業銀行資本管理辦法(試行)》,這標誌着巴塞爾Ⅲ國際標準在中國銀行業的正式落地。之後國內先後發佈實施《商業銀行全球系統重要性評估指標披露指引》《商業銀行槓桿率管理辦法(修訂)》《銀行業金融機構全面風險管理指引》《商業銀行流動性覆蓋率信息披露辦法》《商業銀行流動性風險管理辦法》《商業銀行銀行賬簿利率風險管理指引(修訂)》《衍生工具交易對手違約風險資產計量規則》《商業銀行淨穩定資金比例信息披露辦法》《系統重要性銀行評估辦法》《關於建立逆週期資本緩衝機制的通知》《全球系統重要性銀行總損失吸收能力管理辦法(徵求意見稿)》等制度。上述法規分別從我國商業銀行資本、逆週期資本緩衝、交易對手信用風險、全球及國內系統重要性銀行附加資本要求、銀行賬戶利率風險監管、淨穩定資金比例、大額風險暴露管理、系統重要性銀行總損失吸收能力建設等方面制定了國內監管標準,推動了巴塞爾Ⅲ在國內的逐步落地與實施。近年來,巴塞爾Ⅲ在我國的落地與實施,極大地提升了我國銀行業的資本監管、流動性管理和風險管理水平。隨着金融市場、金融科技與金融創新的快速發展,我國在進一步推進巴塞爾Ⅲ監管改革中可重點關注以下三個方面。

一是進一步提升資本在銀行風險管理中的作用。隨着巴塞爾Ⅲ在國內的實施,資本要求的提升與利率的市場化,我國銀行業不僅面臨資本質量和數量等問題,更突出的是資本作用問題。我國商業銀行在日常運行管理中,往往更加註重資本融資與破產後吸收損失的作用,而忽視資本驅動風險管理的事前作用。而巴塞爾協議資本監管的核心在於通過風險敏感的資本要求驅動銀行提升風險管理水平。

二是進一步強化系統性金融風險防範。隨着我國經濟發展與金融改革的深化,全面紮實推進金融改革,進一步完善現代金融監管體系,牢牢守住不發生系統性金融風險的底線,切實維護金融穩定已是我國金融監管的重中之重。一方面,應依據巴塞爾Ⅲ國際標準,並結合我國實際,進一步強化國內系統性金融機構的監管;另一方面,應全面評估和應對金融科技高速發展可能帶來的系統性風險影響,將前期遊離於監管框架以外,且具有系統重要性的主體納入監管框架並實施一致性監管,如對金融科技公司、金融控股公司實行統一準入與監管。

三是全面提升大數據在宏觀審慎監管的應用。近年來隨着金融科技的發展,主要發達國家金融監管當局高度重視大數據在宏觀審慎監管的應用,以規避原監管框架中是數據採集與分析不足,監管視野較窄、行動與措施不夠等問題。我國亟須全面提升大數據在宏觀審慎監管的應用水平,將大數據和人工智能技術引入監管科技工具的開發,數據的採集分析與措施快速制定中。通過監管大數據平臺建設,提升我國風險監測、風險防範與風險處置的前瞻性。

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