《中国审判》2020年度十大典型案例之九：因采煤引发地质灾害行政诉讼案

文 | 本刊记者沈洋

2020年9月21日，最高人民法院第五巡回法庭公开开庭审理张习亮等91人诉贵州省织金县人民政府、一审第三人贵州新浙能矿业有限公司织金县绮陌乡兴荣煤矿不履行地质灾害治理法定职责纠纷一案

2020年9月21日，最高人民法院第五巡回法庭公开开庭，依法审理并全程通过网络直播张习亮等91人诉贵州省织金县人民政府（以下简称“织金县政府”）、一审第三人贵州新浙能矿业有限公司织金县绮陌乡兴荣煤矿（以下简称“兴荣煤矿”）不履行地质灾害治理法定职责纠纷一案，织金县政府和兴荣煤矿被当庭宣判分别承担相应的法律责任。

经法院查明，兴荣煤矿的陆续开采导致煤矿所在的织金县绮陌乡兴荣村发生部分村民房屋开裂受损及地表出现裂缝、下沉或隆起，地下水干涸等地质灾害。兴荣村村民张习亮等91人认为织金县政府、兴荣煤矿未采取实质性的治理措施，遂以织金县政府为被告提起行政诉讼，请求判决织金县政府采取搬迁避让措施。

本案经贵州省毕节市中级人民法院一审和贵州省高级人民法院二审审理。贵州高院作出二审判决，维持了一审驳回张习亮等91人诉讼请求的行政判决。张习亮等91人不服二审判决，向最高人民法院申请再审。经认真审查，第五巡回法庭依法作出（2019）最高法行申7514号行政裁定提审本案，并决定组成5人合议庭公开开庭审理。

合议庭经评议后认为，根据本案已查明的事实及现场察看情况，再审申请人所在村组受兴荣煤矿开采影响，发生部分村民房屋开裂受损，地表出现裂缝、下沉或隆起，地下水干涸等地质灾害。虽然织金县政府采取了部分防治措施，但对于已经符合搬迁条件的村民，未组织搬迁避让。合议庭认为，对于搬迁安置点的确定、地质评估、建设规划等，均需地方政府的积极作为。为切实保护人民群众的生命财产安全，对于受灾程度不重、尚未达到搬迁避让条件的村民，织金县政府应协调兴荣煤矿发放房屋维修、加固等赔偿金；对于受灾程度严重、已经达到搬迁避让条件的村民，织金县政府应积极组织村民开展搬迁避让工作；考虑到煤矿开采活动的动态性及其引发的地质灾害具有滞后性，织金县政府应对兴荣村的地质状况持续进行监测，对于后续符合搬迁避让条件的村民，应及时组织实施相关的搬迁避让措施。同时，根据《地质灾害防治条例》第五条、第三十五条的规定，兴荣煤矿应承担案涉地质灾害的治理责任，并承担织金县政府组织搬迁避让措施所产生的相关费用。依据《地质灾害防治条例》第五条、第六条、第十九条、第三十五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条的规定，当庭宣判如下：

撤销贵州高院（2018）黔行终2064号行政判决及毕节中院（2017）黔05行初13号行政判决；责令织金县政府根据兴荣村村民受灾程度及灾情变化依法履行组织搬迁避让的职责，相关费用由兴荣煤矿承担。

专家点评

落实行政诉讼实质性治理功能的样本

北京大学法学院教授王锡锌

本案为如何落实行政诉讼的实质性治理功能提供了一个样本。

本案涉及两个核心问题：一是在请求行政机关履行法定职责案件中，如何判定法定职责是否履行？二是对涉及行政与民事交织的案件，应如何实现一揽子处理？这两个问题归结到根本，就是如何通过行政诉讼促进实质性治理。

在原告请求行政机关履行法定职责的诉讼中，如何判定法定职责是否已得到履行？本案提供了一个非常重要的标准，那就是，行政机关履职行为是否可实现问题的实质性治理。如果不能有效解决问题，行政机关虽然做了些工作，但并没有达到实质性解决问题的履职标准。毕竟，政府的履职不仅仅是一系列行为和过程，更重要的是让问题得到解决，否则，履职就可能沦为“走过场”。本案的审理和裁判思路体现了实质性治理标准，法院关注争议问题的实质性解决，而不是在表面和程序问题“兜圈子”。这个案例所蕴含的有关行政履职实质性治理标准，未来有进一步充实和拓展的价值，可以为行政机关履行法定职责提供标尺，提升行政机关依法履职的质量，克服官僚主义和形式主义，也有助于克服法院在审理此类案件过程中程序空转的情形。

实质性治理标准，就是在特定的行政履职争议中，法院审查标准不应仅仅局限于行政机关对相对人请求履职行为是否作出了程序响应，更要进一步审查行政机关的行为是否达到必要的“良好行政”的要求。在本案中，审判人员通过实地调查、法庭审理活动等，对织金县政府履职是否有效防止因采煤导致次生地质灾害的风险、异地安置是否必要等进行了深入调查，这充分体现了高度负责精神，更体现了法官对行政履职“良好行政”标准的探寻。这种敬业和专业正是行政审判所需要的，有助于行政诉讼目标的落实。

本案中，实质性治理思维不仅体现在法院对行政机关履行法定职责标准的积极探寻，还体现在面向行政争议实质性化解，打通行政诉讼和民事诉讼的藩篱。毫无疑问，行政诉讼和民事诉讼两大诉讼制度存在目标和程序差异，但两者并非不可连接。恰恰相反，要想实质性化解行政争议，一些情况下必须将两者连接起来，本案就是这种情形。从诉讼请求的类型看，原告91位村民要求法院审查织金县政府的履职行为是否达到法定标准，是否满足良好行政要求，这具有客观诉讼的性质。针对这一请求，法院需要做的主要是对织金县政府已经实施的履职行为进行审查，判断其是否履行了法定职责并作出相应裁判。但本案问题的症结在于，侵害原告权益行为的直接实施者是煤矿企业，政府的监管及防控灾害风险的履职行为，对原告权益虽有影响，但这种影响是间接的。在这起行政诉讼中，针对行政机关是否良好履职，无论法院怎么裁判，最后都会涉及采煤企业应该如何承担相应义务的问题。把这一民事问题另案处理当然也是一种办法，但对于本案来说，将行政和民事问题一揽子处理，显然更有助于行政争议的实质性解决，更有助于司法资源的高效配置，更有助于行政诉讼实质性治理功能的实现。

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