原標題：杭州行政區劃大調整，加速衝刺第五個一線城市

許多城市裏的“迷你區”已經逐漸消失。

在臨安撤市設區3年多之後，杭州的行政區劃再次進行調整。

4月9日，浙江省人民政府發佈關於調整杭州市部分行政區劃的通知，其中包括：撤銷杭州市上城區、江乾區，設立新的杭州市上城區；撤銷杭州市下城區、拱墅區，設立新的杭州市拱墅區；撤銷杭州市餘杭區，設立新的杭州市餘杭區；設立杭州市臨平區；設立杭州市錢塘區。

根據當地媒體報道，杭州市行政區劃優化調整實施工作領導小組辦公室主任張仲燦解讀稱，杭州實施此次部分行政區劃優化調整，除了加快建設社會主義現代化國際大都市，還是優化城市內部空間結構的重大舉措，有利於解決城區之間“大的過大、小的過小”問題，防範化解大城市病等治理風險隱患，提高城市治理現代化水平，促進區域協調發展，增強城市承載力和輻射力。

與此同時，還有利於優化資源要素配置，推動公共服務普惠均等和共同富裕，促進行政區與功能區深度融合。

由做大到做強

東南形勝，錢塘自古繁華。

但相比武漢、南京、廣州等大區中心城市，杭州在計劃經濟時代只不過是一個普通的省會城市，城市規模較小。數據顯示，改革開放初期的1981年，杭州的城區人口僅有90.5萬人，位居全國第21位，排在青島、濟南、昆明、鞍山等城市的後面。而當時南京城區人口爲170萬人，接近杭州的兩倍。

改革開放後，憑藉民營經濟以及近年來數字經濟的快速發展，杭州人口、人才流入較快，城區人口規模快速擴張。

數據顯示，2019年，杭州常住人口從2018年的980.6萬人增長到1036萬人，增量達55.4萬人，年度增量首次超過深圳和廣州，位居全國第一。這一年，杭州城區人口達到了682.2萬人，首次超過南京，成爲長三角第二大城市。

與此同時，杭州城市規模也迅速拉開框架，城市加速擴張。杭州規劃委員會專家委員會副主任委員湯海孺對第一財經分析，行政區劃調整與杭州經濟社會發展密切相關。進入新世紀以來，杭州的行政區劃調整主要是向周邊擴張的行政區劃調整，包括蕭山、餘杭撤市設區，以及後來富陽、臨安先後設區，通過外拓的方式來解決發展空間不足的問題。

湯海孺說，發展到今天，杭州要響應長三角一體化的要求，即高質量與一體化的協同發展。因此，杭州現在則是要通過內部的整合來提升內生動力。

“早期在國務院和民政部的支持下，中國的很多城市陸續把小的區域進行合併，以精簡執政隊伍。杭州這次的區劃調整呈現出了另一種趨勢——有分有合，在區劃調整優化上是一個新的方向。” 華東師範大學城市發展研究院院長曾剛對第一財經分析。

曾剛告訴第一財經記者，此次調整中有兩點值得觀察。第一是既有兩個區的合併，也有像餘杭區這樣的拆分——原來的餘杭區拆分劃入了新的餘杭區和臨平區。這使得杭州未來的行政區，可以更加均衡地分配市場責任，讓管理更高效。

此次調整後，杭州市下轄10個區、2個縣，代管1個縣級市，分別爲：上城區、拱墅區、西湖區、濱江區、蕭山區、餘杭區、臨平區、錢塘區、富陽區、臨安區、桐廬縣、淳安縣、建德市，總體建制數不變。

雖然建制不變，但城市的發展空間得到極大優化。

張仲燦提出，杭州市還存在一些短板和不足，特別是現有部分行政區劃已嚴重不適應新階段新形勢新要求，區域空間不協調、產業佈局不合理、人口密度不均衡、空間規劃不協同等問題日益凸顯，已成爲制約城市高質量發展的瓶頸。因此，優化調整部分行政區劃是城市發展的必然要求。

例如，調整之前，作爲杭州最核心的兩大主城區，上城區、下城區一個面積26平方公里，另一個29平方公里，而餘杭區面積達1200多平方公里。

人口方面，2018年，上城區常住人口爲34.5萬人，下城區52.6萬人。同期餘杭區常住人口160.3萬人。當年上城區、下城區人口均在減少，而餘杭區一年增加12.7萬人。

湯海孺說，杭州由於歷史原因，原來的上城區、下城區區劃面積很小，城市空間處於飽和狀態，也擔負着非常大的歷史文化保護的要求，發展和保護之間的矛盾比較尖銳。同時一些區如蕭山、餘杭，管理範圍非常大，比如餘杭區從東到西幾十公里，也不太便利老百姓辦事。小的過小，大的過大，不利於城市治理能力的提升。

他分析，幾個城區整合以後，不僅有利於解決這些問題，也有利於資源在更大範圍內佈局和平衡，比如上城區、下城區的教育資源、公共服務資源很好，和旁邊的區合併以後，更多的老百姓可以共享到原來老城區的優質公共服務。

補齊短板衝刺第五個一線城市

當前城市之間的競爭十分激烈，不進則退，此次杭州行政區劃調整，意義重大。

浙江清華長三角研究院新經濟發展研究中心主任卓勇良告訴第一財經記者，杭州此次部分區劃調整，可以讓杭州的空間格局更加合理，是杭州市加快建設社會主義現代化國際大都市的重要一步，將更好集聚全省乃至全國的要素，促進當地經濟和社會的發展。

進入新世紀後，杭州的信息經濟在全國獨領風騷，發展成爲我國的“電商之都”，在多個指標上，杭州已經接近甚至超過一線城市廣州，大有成爲第五個一線城市的趨勢。

不過與四大一線城市相比，杭州的短板也十分明顯。比如，很多基礎性的資源和設施方面，質量、數量仍然不夠，本身的城市規模比較小，中心城區的資源集聚力度仍有不足，對周邊的輻射和帶動能力仍需進一步增強。與一線城市相比，杭州更像“單打冠軍”，整體的綜合性功能與一線城市尚有不小距離。

在產業方面，杭州的新興產業注重模式創新，但在科技研發方面仍然不強，在科技製造業方面有待提高。

據當地媒體報道，2010年，杭州工業增加值比成都和武漢均高出 500 億元左右，但到 2018 年，杭州市工業增加值分別比成都和武漢少了 1500 億元和 900 億元左右。

通過行政區劃調整，做優先進製造業的發展平臺，進而與數字經濟優勢互補，對杭州未來發展十分關鍵。華略智庫創始人任新建認爲，此次區劃調整能解決杭州各個區面積不一致、資源配置差異較大等問題，促進杭州市的空間佈局和資源要素優化，從而有利於杭州市數字產業更平衡的發展。

近日，工業和信息化部發布《先進製造業集羣決賽優勝者名單公示》，對25個先進製造業集羣決賽優勝者進行公示，其中，浙江有3個集羣入圍，分別是杭州市數字安防集羣、寧波市磁性材料集羣和溫州樂清電氣集羣。

從經濟發展的角度來說，新設兩個行政區，也增加了經濟發展的空間。湯海孺介紹，餘杭區一分爲二，也是考慮杭州到進一步融入到長三角的一體化工作中。臨平在杭州的東北角，要擔負杭州進一步接軌大上海的一個重要門戶和橋頭堡的功能，同時也擔負杭州輻射周邊三個縣市的作用。新的餘杭區主要是創新的策源地，擔負着輻射帶動內陸地區的作用。

2019年4月，浙江省政府批覆同意設立杭州錢塘新區，總面積達531.7平方公里的空間範圍包括杭州大江東產業集聚區和現杭州經濟技術開發區（下沙）。卓勇良表示，設立的錢塘新區沒有行政功能，更多是產業集聚區的概念。在這個基礎上，杭州此次部分區劃的調整，讓行政設施更加合理了。

中國社科院城市發展與環境研究中心研究員牛鳳瑞對第一財經分析，優化行政區劃，順應了人口向一二線城市新城區集聚的態勢。同時發展新城區，也有利於發展先進製造業。工業化本身需要依託於城市，工業化是城市化的動力，但是城市化也是工業化的依託。

“迷你區”逐漸消失 市轄區加速整合

近年來，包括北上廣深在內的各大城市紛紛通過優化行政區劃，做強做優城市發展平臺。在這一過程中，原來處於老城區、市中心的一些面積很小“迷你區”經過調整優化，不再“迷你”。

過去，“迷你區”曾遍佈全國各地，比如廣州東山只有16平方公里、北京宣武和崇文都只有十幾平方公里、上海的閘北也只有29平方公里，盧灣只有8.03平方公里，合併之前的廈門鼓浪嶼區更是隻有1.9平方公里。

這些“迷你區”大多處於城市中心區域和老城區，處於城市的核心區域，發展時間較早，目前已經區域飽和。通過並區調整的方式，不僅有利於提升管理效率，也爲中心城區拓展了新的土地和發展空間。

比如，2005年，廣州東山區併入越秀區。2010年，北京的宣武區併入西城區，崇文區併入東城區。2011年上海盧灣區併入黃浦區，2015年閘北區併入靜安區。

牛鳳瑞說，過去城市的中心區都比較小，現在隨着城市規模的擴大，外延地區成爲市區以後，存在規模的匹配問題，原來的一些行政區劃、空間結構就不適應現在城市發展，做出必要的調整，也是適應快速的城市擴張和發展的應有之意。

湯海孺說，市轄區合併整合是大城市發展必然趨勢。隨着城市發展，交通路網也在拓展，交通工具發生變化。比如城市軌道交通的發展，有利於城市擴張管理半徑的擴大。同時，有了互聯網後，城市的管理能力也在提升，可以管理更大的發展空間。因此，原來過小的行政區劃不適應新的發展趨勢。“迷你區”的合併調整，跟社會經濟發展和技術水平的進步也能更好地匹配。

除了這些大城市的中心區合併優化，一些老工業城市原先市轄區較多，目前也面臨優化調整。尤其是對一些城市來說，由於城鎮化較早、市轄區較多，但每個區的人口總量不大，也有調整優化的必要。

以伊春爲例，伊春市共轄15個區，領導1個縣，代管1個市。2019年7月13日，伊春市召開動員大會，宣讀《國務院關於同意黑龍江省調整伊春市部分行政區劃的批覆》，撤銷了15個市轄區，新設立了湯旺縣、豐林縣、南岔縣、大箐山縣和伊美區、烏翠區、友好區、金林區8個縣區。

伊春之外，鶴崗、雞西市轄區數量都達到6個，齊齊哈爾達到7個，阜新有6個。總體來看，東北不少以能源重化產業爲主的城市，工業化和城鎮化較早，過去城市規模在全國位居前列，但近年來，這些城市大多面臨着收縮的局面。

牛鳳瑞說，東北的老工業城市，市轄區多，適當壓縮，強身健體，有利於提升城市集聚度。城市的本質就是人口和產業在空間上的集聚，這種集聚效應可以減少交易成本，提升發展質量和資源配置效率。東北不少城市是收縮型城市，原來市轄區人口越來越少，服務的人越來越少，行政管理機構肯定要進行調整，這樣才能適應人口減少的態勢，因此將一些市轄區撤併，這也是順應城市發展的需求。

2020年4月，發改委印發的《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》再度提到，收縮型城市要瘦身強體。