各方熱議電子煙監管 四大議題待明晰
原標題：各方熱議電子煙監管 四大議題待明晰
電子煙自誕生以來，會以怎樣的方式進行監管，一直是業界關注的問題。近日，隨着相關條例修訂徵求意見稿的發佈，懸着的靴子似乎終於要落地。
3月22日，工業和信息化部產業政策與法規司發佈《關於修改〈中華人民共和國菸草專賣法實施條例〉的決定（徵求意見稿）》（下稱“徵求意見稿”）。《徵求意見稿》決定在《菸草專賣法實施條例》（下稱“條例”）附則中增加一條，作爲第六十五條：“電子煙等新型菸草製品參照本條例中關於捲菸的有關規定執行。”
《徵求意見稿》一經發布就引發巨大的關注，不僅資本市場反映強烈，同樣也成爲輿論討論焦點。對於電子煙行業，監管部門該如何更好監管，既保護消費者權益，又不至於讓行業發展陷入困境。新京報記者採訪發現，圍繞電子煙監管有四大議題成爲學界、業界熱議焦點。
焦點 1
電子煙該如何既管又不“管死”？
根據公開資料顯示，從全球範圍內來看，電子煙產業形成了“中國製造、全球消費”的格局。中國電子煙企業的全產業鏈佈局，依託電子煙製造業的專業集羣，掌握的核心技術等，使得中國在該產業中處於強勢地位。那麼，如何既實現對電子煙的監管，又保持這一產業的創新性與發展前景，成了業內關注的一個焦點問題。
中國控制吸菸協會副會長姜垣告訴新京報記者，電子煙有15000多種口味，製造商往電子煙裏添加了什麼，添加了多少，釋放出來的又是多少，這些都得監管起來，得有一個標準。
中國政法大學傳播法研究中心副主任朱巍向新京報記者表示，對電子煙的監管需要分級、分類監管。需更多從安全角度去監管，而不是從准入角度監管。
“對電子煙監管模式的變化，勢必是一個利益再平衡的過程”。北京師範大學社會發展與公共政策學院副教授徐曉新告訴新京報記者，這個過程，在考慮國家稅收、公衆健康這些宏觀利益的同時，也要考慮到電子煙產業中民營企業的微觀利益，包括對參照傳統捲菸管理的電子煙的價值鏈環節要做出限定，儘量減少範圍，不應像傳統捲菸一樣做全價值鏈專賣。同時，要尊重民營企業的創新精神和國際化能力，繼續支持鼓勵民營企業走出去。
此外，中國人民大學商法研究所所長、教授劉俊海對新京報記者表示，對電子煙的監管法則需要科學立法、民主立法、開門立法、透明立法，要讓消費者代表，電子煙行業代表和專家學者代表，包括媒體代表都參與進來，討論電子煙監管的合法性、正當性、科學性和可行性，既要從中國國情出發，也要大膽借鑑國際上的經驗，不能“閉門造車”。
焦點 2
如何理解“參照”？
徐曉新表示，《徵求意見稿》用“參照”而非“按照”，體現了《徵求意見稿》的彈性。其背後的邏輯是電子煙與傳統捲菸有一定程度的同質性，但仍有差別。這爲分類監管預留了空間。例如，傳統捲菸是全產業鏈專賣體系，而電子煙可能是限於某些環節，兩者可能實行不同的消費稅率。
劉俊海表示，電子煙確實和傳統菸草業不一樣，而制訂《菸草專賣法》時還沒有電子煙，所以起草者用“參照”也承認電子煙與傳統菸草的不同。如果用“按照”，那“按照”兩字都不用寫，“適用本法”就完了。
劉俊海還表示，目前只是將電子煙納入了監管範疇，並無出臺具體監管規則。其實應該“一步到位”，沒必要等到下一步修改細則時再來定，但一定要注意可操作性，特別是可訴性、可裁性和可置信性。“一次性討論清楚會比較好，否則把矛盾擱置了，放到監管細則，那更麻煩了。”
中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員馬亮表示，無論《徵求意見稿》用的詞語是“按照”還是“參照”，實際上監管主導權已經算是交給了國家菸草專賣局——實際上既是監管部門，也是生產部門。
焦點 3
電子煙監管的國際慣例是什麼？
全球諮詢機構歐睿國際的數據顯示，2019年電子煙全球銷售額前兩位的國家分別爲美國和英國。英美兩國在電子煙監管上也有比較長的歷史。2009年，美國國會正式授權FDA（食品藥品監督管理局）監管包括電子煙在內的菸草製品。2013年，英國PHE（公共衛生部）成立，出於健康改善目的，該機構也開始監管菸草製品。
經過對比可以發現，對於電子煙，美國確實是按照菸草製品監管，但是美國沒有菸草專賣局，而是由負責公衆健康的FDA監管。英國則把電子煙按照消費品監管，但也是由負責公衆健康的PHE監管。
對是否含尼古丁，兩國對電子煙產品的監管政策也有所不同，英國不含尼古丁的電子煙歸類爲普通消費品，但美國不加以區分。
馬亮表示，總的來說，基於不同的科學研究和調查結果，英美在監管電子煙的方向上不盡相同。不過背後，都是以科學證據和充分的數據調研爲基礎。比如英國，政府是按照行爲科學和循證決策來推動電子煙安全可及。
北京市控煙協會會長張建樞向新京報記者表示，爲了保障合理、合規公平的競爭，電子煙應該是由第三方來監管。多數國家的菸草產業不是由菸草業自身來監管，國際通行的辦法是第三方監管。
張建樞還表示，2003年中國簽署了《世界菸草控制框架公約》。該公約第5.3條實施準則指出：締約國政府要防止菸草業的干擾。因爲“菸草業和公共衛生政策之間存在根本無法和解的衝突”。“在處理與菸草業的關係時，締約方應該負起責任並保持透明”。該條還規定“要求菸草業和促進菸草業利益者以負責任和透明的方式運作和行事”，以及“對菸草業不應給予任何有助於其建立或開展業務的措施”。
焦點 4
電子煙監管政策落腳的核心是什麼？
《徵求意見稿》的說明中特別指出，電子煙監管要做好與《中華人民共和國未成年人保護法》等法律法規的銜接，發揮好法治固根本、穩預期、利長遠的重要作用。保護未成年人也是歐美國家對電子煙監管政策落腳的核心。
公開資料顯示，美國青少年吸食電子煙人數從2014年開始快速增長，到2019年時已達到500萬人。因此，從2015年開始，美國政府開始不斷加碼監管政策，包括提高電子煙稅收進而提價，提高電子煙監管年齡下限，從原來的18歲提升到21歲。
同樣，歐洲國家對電子煙監管日漸趨嚴的關鍵原因也與電子煙對青少年的影響有關。2014年歐洲議會批准修訂的菸草產品指令TPD（Tobacco Product Directive），其在聲明中明確表示將電子煙納入監管的主要驅動力是對青少年吸菸問題的考量。
劉俊海介紹，長期以來，電子煙產業，包括生產、批發、銷售、廣告、宣傳，遊離於《菸草專賣法》及《條例》的規制範圍之外。此次《條例》修訂，將電子煙納入監管範疇，這彌補了政府對電子煙的法律監管空白，有利於保護青少年的身心健康，對於推進電子煙監管的市場化、法治化、誠信化、陽光化是一個重要里程碑。
劉俊海還表示，將電子煙監管起來將產生幾個積極意義，有助於幫助菸民糾正過去對電子煙一些似是而非的錯誤認知，特別是對於青少年；對於電子煙產業來說，這意味着將全面納入法治、透明、理性、誠信的發展軌道。“對於電子煙企業來說，這是愛護，不是歧視。”
菸草專賣法實施條例
●菸草專賣許可證
第六條 從事菸草專賣品的生產、批發、零售業務，以及經營菸草專賣品進出口業務和經營外國菸草製品購銷業務的，必須依照《菸草專賣法》和本條例的規定，申請領取菸草專賣許可證。
菸草專賣許可證分爲：菸草專賣生產企業許可證；菸草專賣批發企業許可證；菸草專賣零售許可證。
第七條 取得菸草專賣生產企業許可證，應當具備下列條件：有與生產菸草專賣品相適應的資金；有生產菸草專賣品所需要的技術、設備條件；符合國家菸草行業的產業政策要求；國務院菸草專賣行政主管部門規定的其他條件。
第八條 取得菸草專賣批發企業許可證，應當具備下列條件：有與經營菸草製品批發業務相適應的資金；有固定的經營場所和必要的專業人員；符合菸草專賣批發企業合理佈局的要求；國務院菸草專賣行政主管部門規定的其他條件。
第九條 取得菸草專賣零售許可證，應當具備下列條件：有與經營菸草製品零售業務相適應的資金；有固定的經營場所；符合菸草製品零售點合理佈局的要求；國務院菸草專賣行政主管部門規定的其他條件。
●菸葉的種植、收購
第十五條 國務院菸草專賣行政主管部門按照合理佈局的要求，會同有關省、自治區、直轄市人民政府依據國家計劃，根據良種化、區域化、規範化的原則制定菸葉種植規劃。
第十六條 菸葉由菸草公司或其委託單位依法統一收購。菸草公司或其委託單位根據需要，可以在國家下達菸葉收購計劃的地區設立菸葉收購站(點)收購菸葉。設立菸葉收購站(點)，應當經設區的市級菸草專賣行政主管部門批准。未經批准，任何單位和個人不得收購菸葉。
●菸草專賣品的運輸
第三十二條 菸草專賣品準運證由省級以上菸草專賣行政主管部門或其授權的機構審批、發放。菸草專賣品準運證的管理辦法由國務院菸草專賣行政主管部門制定。
●捲菸紙、濾嘴棒、煙用絲束、菸草專用機械的生產和銷售
第三十六條 菸草專賣批發企業和菸草製品生產企業只能從取得菸草專賣生產企業許可證的企業購買捲菸紙、濾嘴棒、煙用絲束和菸草專用機械。
捲菸紙、濾嘴棒、煙用絲束、菸草專用機械的生產企業不得將其產品銷售給無煙草專賣生產企業許可證的單位或者個人。
新京報記者 肖隆平 王春蕊
