原標題：高鐵“降溫”初顯：資金短缺防風險，陝西暫停4條城際鐵路建設

記者 | 唐俊

4月12日，陝西省發改委表示，陝西已暫停城際鐵路建設，並表示這是在綜合考慮全省鐵路建設、資金籌措情況，從防風險角度出發做出的決定。

這一決定，一方面與陝西省資金短缺有關，另一方面也與國家的新政策密不可分，高鐵建設“降溫”跡象正式開始顯現。

陝西暫停城際鐵路建設

3月29日，國務院辦公廳發佈《關於進一步做好鐵路規劃建設工作的意見》（下稱《意見》），明確指出在當前鐵路規劃建設工作中，一些地方存在片面追求高標準、債務負擔較重等問題。

《意見》發佈後，北京交通大學教授趙堅對界面新聞表示，這是中國鐵路建設史上一個非常大的轉折。“高鐵大躍進剎車了。”他說。

實際上，從去年開始，國家發改委就表態，在鐵路建設方面要防止相互攀比、盲目建設以及片面追求高標準。

如今，隨着陝西爲了防風險而暫停4條城際鐵路建設，高鐵“降溫”跡象正式開始顯現。

陝西省暫停城際鐵路建設的決定，並未公開發布新聞，而是出現在陝西省發改委政民互動欄目。

在回答市民一個關於“關中城際鐵路建設情況”的問題時，陝西發改委表示，陝西省綜合考慮全省鐵路建設、資金籌措情況，並從防風險角度出發，暫停了城際鐵路項目建設，沒有表明恢復的時間。

陝西發改委表示，關中城際鐵路暫停建設後，省交通運輸廳會同省鐵路集團啓動了城際鐵路建設深化研究相關事宜，目前，此項工作正在推進。

陝西省交通運輸廳綜合規劃處人士對界面新聞表示，目前國家發改委正牽頭，對關中城際鐵路網重新做審視研究。“畢竟現在政策不一樣了，我們針對政策也要有一些改變。”

陝西的城際鐵路建設一直不順利。根據陝西省鐵路集團發佈的消息，陝西“十三五”期間（2016-2020年）擬建4條城際鐵路，分別是西安至韓城、閻良經機場至阿房宮、西安至法門寺、機場至法門寺城際鐵路。

這四條城際鐵路2017年底已集中開工，但均沒有在“十三五”期間建成。而隨着建設的暫停，距離其正式投運更是遙遙無期。比如西法城際本來預計2023年通車，但陝西發改委在4月9日已明確表示，西法城際在2023年無法達到建成通車條件。

陝西“十四五”規劃綱要草案中，也未提及城際鐵路相關規劃。目前看來，這四條城際鐵路在“十四五”期間也難以通車，

資金短缺，政策趨嚴

暫停城際鐵路建設的重要原因是缺錢。“資金不允許，高鐵又要建。”上述陝西省交通廳人士對界面新聞說道。

目前陝西省有3條高鐵即將開工，線路分別是西安到十堰、西安至延安、西安經安康至重慶。這三條高鐵的設計時速都是350公里，也是國家鐵路網的重要通道。

“三個高鐵同時開工，投資壓力特別大。”上述人士說道。

該人士表示，不管是高速鐵路還是城際鐵路，體量都很大、投資都很高。“西部省份財政收入不高，西部鐵路運營效益又比東部差，哪有那麼多錢”。

另一方面，國鐵集團債務壓力也很高。截止2020年9月底，國鐵集團負債爲5.57萬億元，至今未盈利。

在鐵路建設方面，地方政府開始承擔越來越多的資金比例。以去年底批覆的成達萬高鐵爲例，四川和重慶兩地政府出資總額比例佔到了資本金的73.37%，剩餘由國鐵集團出資。

地方政府一邊想修高鐵，一邊不得不舉債，債務負擔加劇。北京交通大學教授趙堅對界面新聞分析，地方政府爲了修建高鐵累計大量債務，與其他各類負債混雜在一起。

近年來，地方政府的債務風險問題逐漸被重視。《意見》明確指出，要妥善處理存量債務，嚴格控制新增債務，防範化解債務風險。

未來高鐵的審批難度會越來越大，爲了保證西十、西康等重點高鐵項目能順利開工，陝西省決定“犧牲”城際鐵路，將資金用在對區域經濟發展更重要的高鐵上。

除了缺錢，國家政策對於城際鐵路的建設也提出更多限制。國家發改委在2020年12月16日的新聞發佈會上特地強調，避免把城際鐵路建成高鐵，城際鐵路設施時速宜爲160-200公里。

國務院3月29日出臺的《意見》也提到，城際鐵路線路原則上採用時速200公里及以下標準。

陝西目前建設的4條城際鐵路，設計時速均爲250公里。根據《高速鐵路設計規範》，時速250公里的鐵路已經屬於高鐵。這些已經開工的城際鐵路，未來不排除降低標準的可能。

陝西高鐵進展緩慢

陝西曾在“十三五”規劃中提到，將實現“關中通城際、市市通高鐵、快速通全國”，全省鐵路營業里程達到6500公里。而實際上，目前陝西省鐵路營業里程爲5958公里，與目標值相差500公里，城際鐵路也暫停了建設。

西十高鐵、西康高鐵、西榆高鐵均寫入了陝西“十三五”規劃，但目前均未正式開工。

延太高鐵也曾寫入陝西“十三五”規劃，但陝西交通廳人士告訴記者，在規劃中期調整時，已將延太高鐵變爲儲備項目，近期不會開工。

上述人士對界面新聞記者表示，資金問題是高鐵進展緩慢的一個因素，另一個問題是鐵路建設的審批手續耗時也很長，特別是環保審批。“有的項目都一年多了還沒批下來，西十高鐵的環評手續到現在都沒拿下來”。

西十高鐵穿越秦嶺，對環境保護要求極爲嚴格。此外，有的項目還有土地等問題需要跨區域調整，也會影響項目進展。

界面新聞記者整理了陝西發改委關於三條高鐵進展的最新表態，其中西延高鐵銅川以北段正在招標，近期可進入施工階段；銅川以南段仍在調整規劃。

延榆高鐵還未啓動報批，仍在協商建設單位、路地出資比例等問題。

西十高鐵的環境評價，生態環境部已啓動審查批覆程序，後續還有初步設計、施工圖需審批，預計今年後半年開工。

西康高鐵已經入施工圖審覈階段，即將開始招標，隨後將開工建設。

事實上，陝西建設的這三條時速350公里的高鐵，如果按照新的政策要求，都不滿足條件。

國務院發佈的《意見》提出，如果規劃建設時速350公里的高鐵主通道，需滿足三個條件——貫通省會及特大城市、近期雙向客流密度2500萬人次/年以上、中長途客流比重在70%以上。

北京交通大學教授趙堅對界面新聞表示，關於2500萬人次/年的客流密度，除了京滬、京廣等線路，其他絕大部分線路都無法達到這個標準。

對於新政出臺後，陝西高鐵的速度標準是否會降低，陝西交通廳人士對界面新聞記者表示，西十高鐵、西康高鐵的可行性報告已經批覆，路線走廊和技術標準已經確定，基本不會有變化。

“但西延高鐵還在前期階段，收到國務院文件後，相關部門也在研究拿意見，最終會如何確定還不知道。”不過該人士也表示，鐵路建設會考慮路網的匹配性，西延高鐵是國家鐵路八縱八橫包海通道的組成部分，西安往南也是時速350公里的高鐵，會綜合考慮這些因素。

中國高鐵“降溫”，優化運輸結構

事實上，在國務院文件發佈之前，已有跡象顯示，中國高鐵建設將逐步放緩。

國家發改委基礎司副司長鄭劍去年底在一次講話中提到，鐵路項目實施需滿足財務平衡基本要求，合理引導社會預期，防止相互攀比、盲目建設以及片面追求高標準。

鄭劍說，高鐵規劃建設應有客流支撐，有盈利預期，要避免重複建設和過度建設，建成後長期靠補貼運營是不可持續的。而且，今後鐵路新建項目還將面臨土地、線站位、環保等方面越來越緊的約束，需要引起高度重視。

此外，前文提到，國家發改委在2020年12月16日的新聞發佈會上強調“避免把城際鐵路建成高鐵”，也是對高鐵建設的嚴格把控的表態。

從宏觀數據上看，高鐵“降溫”的趨勢更爲明顯：“十三五”期間，全國鐵路營業里程由12.10萬公里增加到14.63萬公里，其中高鐵由1.98萬公里增加到3.79萬公里。過去5年間鐵路共新增2.53萬公里，其中1.81萬公里是高鐵，平均每年3620公里。而據《中國經營報》報道，今年國鐵集團計劃投產高鐵線路1600公里，不及過去5年平均水平的一半。

另一方面，普速鐵路和貨運鐵路在《意見》中得到重視。

根據要求，要優化高速鐵路與普速鐵路結構，促進客運與貨運協調發展。普速鐵路要充分用好通道資源，提高貨物運輸能力和集裝箱多式聯運比例。

同時，規劃建設中西部地區路網空白區域鐵路新線，一般要採用客貨共線標準。而由於高鐵線路目前無法成爲貨運線，這意味着未來中西部路網空白區域新建的將是普速鐵路。

2019年中國社會物流總費用與GDP的比率爲14.7%，比世界平均水平高出3.8個百分點（美國、德國、日本一般爲8~9%），其中運輸成本佔物流成本的50%，運輸結構不合理是運輸成本高、社會物流成本高的重要原因。

中國地方鐵路協會會長黃民表示，應進一步優化運輸結構，提高鐵路等低成本運輸方式的市場份額。

《意見》中提到，通過一系列改變，到2035年，將使鐵路網絡佈局結構更加優化完善，鐵路債務規模和負債水平處於合理區間。