原標題：高層強化地方政府市場化融資自律約束 無清償能力地方融資平臺被要求破產

華夏時報（www.chinatimes.net.cn）記者 單美琪 孟俊蓮 北京報道

4月13日，國務院公佈了《關於進一步深化預算管理制度改革的意見》（下稱《意見》），在防範化解地方政府隱性債務風險多項舉措中，《意見》提出，清理規範地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產重整或清算。

《意見》明確了六個方面的重點改革措施，涉及財政收入、財政支出、預算編制管理、預算執行、風險防控、財政透明度等，爲進一步完善預算管理制度，更好發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，同時也對地方債、隱性債務、城投債的影響較大。

行業分析人士表示，文件整體基調是財政擠水分，全方位建立完善透明的財政預算機制，完善對財政收入、支出、預算以及政府債務的監管，以形成地方政府市場化融資自律約束機制；市場人士還提出，地方政府兜底能力已經出現下降，長遠來看“城投信仰”一定是會被打破。

強化地方政府市場化融資自律約束

值得注意的是，上述《意見》提到把防範化解地方政府隱性債務風險作爲重要的政治紀律和政治規矩，對地方政府隱性債務的態度繼續偏嚴，決不允許新增隱性債務上新項目、鋪新攤，嚴禁地方政府以企業債務形式增加隱性債務。

對於融資平臺，《意見》要求清理規範地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產重整或清算，融資平臺將被剝離政府融資職能逐步轉向市場化，個別資質較弱失去清償能力的平臺將面臨破產重整或清算，對弱資質城投主體謹慎。

記者瞭解到，文件提到的地方政府融資平臺公司，是指由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，並擁有獨立企業法人資格的經濟實體，包括各類綜合性投資公司等。

從去年來看，進行違約處置的案例較之前年份明顯增多，而其中採用破產重整方式的違約發行人和涉及的債券期數最多且顯著增加，出現破產和解成功案例，破產清算和債務重組案例均有所增加。

而近年來，城投債雖只出現了16呼和經開PPN001、15吉林鐵投PPN002、18沈公用PPN001幾隻技術性違約，但剛性兌付也日益面臨被打破的邊緣。長期以來，城投債剛性兌付牢不可破，主要原因在於地方政府在資本市場違約會對區域融資產生重大負面影響，甚至可能導致區域性金融風險，因而令地方政府有所忌憚。

另外，對於城投破產，此次也非官方首次提到地方融資平臺公司破產重組或清算。早在2016年11月3日，財政部印發了《地方政府性債務風險分類處置指南》（財預[2016]152號）對於地方政府性債務風險的處置設置了明確的規定。

2018年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於加強國有企業資產負債約束的指導意見》提出，對嚴重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺公司，依法實施破產重整或清算，堅決防止“大而不能倒”，堅決防止風險累積形成系統性風險。同時，要做好與企業破產相關的維護社會穩定工作。

針對此次《意見》，行業分析人士解讀表示，文件整體基調是財政擠水分，全方位建立完善透明的財政預算機制，完善對財政收入、支出、預算以及政府債務的監管，以形成地方政府市場化融資自律約束機制。提及的嚴控項目大幹快上、嚴禁新增隱性債務、積極化解存量債務等與兩會後至今政策不斷傳遞的信號相一致。

“城投信仰”未必不會被打破

“從今年城投債信用風險來看，由於有政府信用的加持，短期內城投債違約風險難以出現大規模暴露，”行業分析人士指出，“不過今年城投債級別調整風險將會大於違約風險。而政府降槓桿也將會增加城投債信用風險。”

數據顯示，2021年城投債到期償還壓力較大，到期只數達到6322只，規模39714.52億元，分別比2020年上升49.00%和62.58%，處於近年來高點。

從地域上來安，到期城投債以江蘇居首，其次爲天津，浙江居第三位；行政區域上，城投債到期規模呈現逐級遞增態勢，信用風險總體可控。

與此同時，到期城投債中低評級主體較少，高評級佔據了主體地位。去年以來主體級別發生過調整的發行人共97家，有92家出現上調，有5家出現下調，有119只債券債項級別發生過調整，有819只爲擔保債券，佔比12.95%。

上述行業分析人士進一步指出，由於地方經濟財政實力的分化，區域間城投債信用風險也將繼續分化。其中，邊緣化城投企業風險更高，需要對其資產質量、現金流創造能力和償債能力進行深入評估。

由於近年來地方政府加快投融資平臺轉型，城投公司間資產整合的情況頻繁出現，需要對優質資產被政府劃轉、平臺地位下降、政府支持意願下降的城投公司信用風險予以關注和警惕。

“偏北部地區如天津、河北、山西、河南等地近三個月淨融資爲負，整體資金偏好南方。考慮到今年政策環境的變化，建議配置中部偏南的省份，更加推薦長江經濟帶上的城投。區域下沉需適度，建議向大城市的區縣級城投要收益，如南京市、武漢市、成都市、長沙市等。”該分析人士提到。

來自中證鵬元的專題研究指出，而對於城投債違約風險，還需要關注的是剛性兌付是否會打破，“真假”城投以及高債務風險地區和風險已暴露城投。從近期華晨、永煤控股等國企債券違約來看，表面上反映的是市場對地方政府信仰的質疑，深層次因素則是地方政府兜底能力已經出現下降。

在此背景下，地方政府對城投債的剛性兌付長期來看未必不會打破，尤其是對那些公益性業務佔比較低的邊緣化城投。未來城投債真正打破剛性兌付之前，必然要經過一個反覆不斷技術違約的過程，通過這個來考驗和提升市場的容忍度，只有市場容忍度達到一個程度後，纔可能會演變會打破剛兌。

“城投信仰是一個複雜的形成過程，並不會輕易就被‘打破’。但長遠來看，城投信仰一定是會打破的，雖然目前仍存在一定難度。”一位資深從業人員表示，“市場也不必對《意見》如此緊張，目前需要破產重整的主要是‘失去償債能力’的地方政府融資平臺，並不是所有的城投公司。”