又到五年一度基层人大换届选举年,3月19日,全国人大常委会办公厅会同中央组织部、中央宣传部在京召开全国县乡两级人大换届选举工作部署会议,标志着新一轮县(不设区的市、市辖区、县、自治县)乡(乡、民族乡、镇)两级人大换届由选民同步直接选举代表工作已经正式启动。这是进入新时代的首次县乡两级人大代表同步由选民直接选举,预计将有10亿左右选民参与其中,直接行使选举权和被选举权,是全国人民政治生活中的一件大事,是社会主义民主政治建设最为普遍最为广泛的民主实践,意义重大。

本轮县乡两级人大换届,代表名额依法被上调。2019年10月31日,党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定特别强调,要“适当增加基层人大代表数量”。为贯彻落实党的十九届四中全会精神,十三届全国人大常委会第二十二次会议于2020年10月17日通过《关于修改的决定》,对选举法进行第七次修正,其中将县一级人大代表基数由120名调增至140名(第十二条第一款第三项)将乡镇一级人大代表基数由40名调增至45名(第四项)。

县乡两级人大代表名额,分别由省市两级人大常委会依法确定。依据选举法第十三条之规定,县一级人大代表的具体名额,“由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会依照本法确定,报全国人民代表大会常务委员会备案”;乡镇一级人大代表的具体名额,“由县级的人民代表大会常务委员会依照本法确定,报上一级人民代表大会常务委员会备案”。如某县有常住人口100万,按照选举法第十二条第(三)项所规定的“不设区的市、市辖区、县、自治县的代表名额基数为一百四十名,每五千人可以增加一名代表”,即:140名基数,加每5000人增加1名代表(1000,000/5,000=200名),总名额应为340名;某乡镇有常住人口15万,按照选举法第十二条第(四)项所规定的“乡、民族乡、镇的代表名额基数为四十五名,每一千五百人可以增加一名代表”,即:45名基数,加每1500人增加1名代表(150,000/1,500=100名),总名额应为145名。

县乡两级人大代表总名额被确定后,如何进行名额分配呢?依据选举法第十五条之规定,“地方各级人民代表大会代表名额,由本级人民代表大会常务委员会或者本级选举委员会根据本行政区域所辖的下一级各行政区域或者各选区的人口数,按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则,以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。”(第一款)“地方各级人民代表大会代表名额的分配办法,由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会参照全国人民代表大会代表名额分配的办法,结合本地区的具体情况规定。”(第二款)一些省一级人大常委会制定的地方性法规对代表名额分配也只是进行原则规定,安徽省地方各级人民代表大会名额分配办法》就县乡两级人大代表名额分配有如下规定:“县、乡两级人民代表大会代表名额分配到选区由选民直接选举产生,各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。”(第四条第二款)“县、乡两级人民代表大会代表名额分配不设立地区基本名额数。”(第五条第二款)“分配地方各级人民代表大会代表名额的人口数,依据统计部门的人口统计、公安机关户籍统计数据为准,根据常住人口数与户籍人口数加权平均计算。”(第七条)

参考上述法律法规的相关原则规定,结合县乡两级人大代表选举之实践,笔者认为,代表名额分配应遵循以下基本原则。

首先,要遵循限额分配的原则。即分配代表名额要在上级人大常委会确定的该行政区域代表总名额之内,不能突破,否则违法。

其次,要遵循统一预留的原则。这里所说的“统一预留”,主要涉及一些特定职务,有必要当选代表的名额要预留。诸如县一级人大代表:法定的县一级人大常委会组成人员、乡镇人大主席,按惯例有必要当选代表的县一级党委成员、政协主席,乡镇、街道党政主要领导等;乡镇一级人大代表:法定的乡镇人大主席、副主席,按惯例有必要当选代表的乡镇党委书记、乡镇长等。选举实践中,以上这些职务需要当选代表的名额,有必要提前在总名额中预留下来,进行带名额统一分配下去,不占乡镇、街道或村、社区按人口基数分配的名额。

这一实践原则,还涉及到实际操作中预留代表名额备选的问题,即不把代表名额一次性分配完,预留少量名额以备届中补充选举。实践中,一些地方会预留少量代表名额,以备届中人事变动,一些特定职务需要补选代表的。笔者认为,预留代表名额备选只能是个别,不能太多。一些地方制定代表辞职办法,明确因职务身份而当选代表的,一旦职务变动应主动辞去代表职务的做法,值得倡导。这样,在届中即便有特定职务变动需要补选代表,原任职务的代表辞职就会空出代表名额补选,无须预留代表名额备选。

再次,要遵循适当定向的原则。依据选举法第七条之规定,人大代表“应当具有广泛的代表性,应当有适当数量的基层代表,特别是工人、农民和知识分子代表;应当有适当数量的妇女代表,并逐步提高妇女代表的比例。”这里所指的工人、知识分子,在实践中有必要依法按单位设立选区按一定比例进行定向分配名额选举。诸如:以辖区学校、医疗单位划定知识分子专门选区,在开发区企业划定工人专门选区等。

第四,要遵循适当倾斜的原则。为贯彻落实党的十九届四中全会精神,新修改的选举法适当增加了县乡两级人大代表名额基数。根据本轮县乡两级人大换届选举的相关要求,新增的县乡人大代表名额将向基层群众、社区工作者等倾斜,其中的县级人大代表名额重点向由乡镇改设的街道倾斜。笔者认为,之所以特别强调新增的县一级人大代表名额要重点向由乡镇改设的街道倾斜,是因为乡镇改街道后已无乡镇一级人大代表,进行适当倾斜是有必要的。

第五,要遵循平均分配的原则。即将剩余代表数,县一级按乡镇、街道人口数,乡镇一级按村、社区人口数,进行平均分配。这是代表名额分配的基本原则。

第六,要遵循选区适量的原则。依据选举法之规定,“选区可以按居住状况划分,也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。”(第二十五条第一款)“选区的大小,按照每一选区选一名至三名代表划分。”(第二款)且“本行政区域内各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。”(第二十六条)因此,划分选区要以代表数为基础,结合区域具体情况划分。笔者认为,选区划分应以每一选区应选2名代表为宜。1人选区分散过多,不宜组织安排;3人选区满员过少,不宜补选调控。

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