在辦理行政訴訟監督案件時，既要以合法性審查爲基礎，通過監督訴訟活動進而對行政行爲進行監督；又要對有爭議化解可能的案件，積極開展行政爭議實質性化解。

“經調取上海檢察大數據發現，2016年至2019年，涉及分時租賃車輛平臺的刑事案件就有22件，呈逐年上升態勢。案件包括醉酒駕駛、無證駕駛汽車競速行駛、交通肇事、故意傷害和尋釁滋事等多種行爲類型，反映了新業態中行業監管出現的新問題、新情況。”上海市檢察機關優秀社會治理檢察建議評審現場，市檢察院第七檢察部副主任王朋正向評委們介紹由他所在的基層行政檢察辦案組辦理的一起促進分時租賃汽車新型產業管理改進案。

評委們高度肯定了該案的辦理效果，認爲這份建議有助於優化新興產業營商環境、強化社會信用建設，將其評爲“上海檢察機關優秀社會治理檢察建議”。

2019年內設機構改革後，上海市檢察院在第七檢察部組建基層行政檢察辦案組，除辦理裁判監督案件外，專門負責組織開展基層行政檢察辦案工作。辦案組成員由全國優秀公訴人、上海市檢察業務專家、上海行政檢察專業化辦案團隊核心成員等4名業務精英組成，人員雖少，但成立一年來，除指導基層辦案外，該團隊已辦理119起案件，通過訴訟監督提出抗訴及監督意見、制發治理類檢察建議、實質性化解行政爭議12件，被最高人民檢察院評爲2020年度全國檢察機關優秀辦案團隊。

以三“+”模式激發監督效能

“機構改革前，上海基層行政檢察的案件辦理量還比較少。如何打開工作格局、找到突破抓手是辦案組在成立後一直思考的問題。”上海市檢察院第七檢察部主任、團隊負責人何豔敏告訴記者，部門在成立後的調研中發現，上海市的基層檢察院由於民事、行政、公益訴訟案件均由同一部門辦理，市院第七檢察部成立前，基層院基本未辦理過行政檢察案件。由於行政檢察案件專業性強、開展難度大、效果顯示度低，導致檢察干警從事行政檢察工作動力不足，基層行政檢察力量尤其薄弱。

針對調研中發現的問題，辦案組以辦案爲中心，探索出了“1+1”底限配置、“上+下”一體化監督、“內+外”分類培訓的三“+”模式。

“針對基層辦案力量薄弱、專業化不強的問題，我們明確要求強化底限配置，每個基層檢察院最低確定一名檢察官、一名檢察官助理專門從事行政檢察工作，各分院也指定專人從事行政檢察工作，變行政檢察辦案輪案爲專辦，發揮集約式監督管理效能；針對案件量少的問題，我們專項部署基層檢察院開展涉食藥品安全、國土資源類行政非訴執行和涉及三大攻堅戰行政非訴執行專項監督活動，同時加強上下級院之間監督線索的相互移送，實現全市行政檢察監督‘一盤棋’；針對行政檢察官普遍非行政法專業出身、在辦理案件中存在的‘全科醫生’監督‘專科醫生’問題，我們通過內部‘微講堂’、邀請行政部門資深專家開展專題培訓、與上海市高級法院等機關建立培訓互動機制，向外部‘專科醫生’取經等方式分類施策，消解辦案人員的本領恐慌。”何豔敏說。

走近辦案組辦公室，一份“一案三審一評價”審查要素表吸引了記者的注意。王朋告訴記者，行政檢察案件中，行政處罰類行政非訴執行、行政複議、政府信息公開等五類案件相對集中，爲進一步加強對類型化行政訴訟監督的規範和指導，增強監督的針對性，辦案組採用表單的方式製作審查表，指導基層辦案部門對照審查。以行政處罰類非訴執行檢察監督案件中的行政裁定爲例，表單列明瞭管轄、期限、法律適用、裁定送達等6項審查要點，並就相關法律依據進行了提示。“承辦人可以對照表格進行逐項審查，實現更加精準、規範的監督。”

據介紹，通過倡導三“+”模式，2019年，上海市基層檢察院全部配備了專門檢察官辦理行政檢察案件。一年來，共辦理行政檢察案件1430件，制發檢察建議281份，實現了辦案數和監督數全覆蓋，監督能力和監督效果得到明顯提升。

規範“行政+檢察”監督路徑

立足行政檢察“一手託兩家”的職能定位，何豔敏結合金融監管理論，針對行政檢察工作實際，於2019年3月在全國率先提出行政檢察“穿透式監督”理念，爲進一步推進行政檢察工作提供理論支撐。

“一起行政訴訟監督案件，可以分爲多個層面：首先是行政司法審判層面，其次是行政執法層面，再次是行政管理層面，也就是行政爭議實質性化解層面，最後是國家社會治理層面。‘穿透式監督’就是要克服就案辦案思維，做深做細做實行政檢察，辦理一案治理一片。我們在辦理行政訴訟監督案件時，既要以合法性審查爲基礎，通過監督訴訟活動進而對行政行爲進行監督；又要對有爭議化解可能的案件，積極開展行政爭議實質性化解。”在何豔敏看來，檢察機關不能只滿足於審查法院的裁定是否成立，還應當“一案多查”，通過法院的裁定審查行政行爲和執行行爲有無違法，着眼當事人訴求是否合理，力爭實現實質正義與形式正義的統一。

秉持這一理念，辦案組在指導基層檢察院開展相關行政檢察工作時細緻覈查，積極促進案結事了政和。去年，團隊承辦的一起生態環境領域行政非訴執行監督案入選全國檢察機關依法辦理涉新冠肺炎疫情典型案例。

2014年，上海市某區生態環境局因當事人金某未能提供建設項目的環保驗收材料而依法對其作出罰款的處罰決定。因金某未履行罰款義務，也未申請行政複議或提起行政訴訟，生態環境局便向法院申請強制執行。法院執行時，發現該項目已經關閉、金某去向不明，遂將金某納入失信被執行人名單。2019年，金某認爲法院將其納入失信被執行人名單不當，向檢察機關申請監督，請求將自己從失信被執行人名單庫中刪除。

檢察機關審查認爲，法院對金某採取納入失信被執行人名單等執行措施符合法律規定，故依法作出不支持監督申請的決定。受理該案的區檢察院第五檢察部主任尚帥帥告訴記者：“受理該案後，我們同步啓動了行政爭議實質性化解。在開展行政非訴執行監督時，除了對行政行爲和執行行爲的合法性和合理性進行審查，還關注當事人的合法權益和合理訴求。”審查中，檢察機關發現金某在接受行政處罰及時停止涉案項目生產時，做到了配合該區環境整治，帶頭拆除相關設備，徹底消除了生態環境污染風險，其請求刪除失信信息具有一定合理性。在辦案組的指導下，當地檢察機關積極走訪聯繫生態環境局、法院，探討論證依法化解爭議的可行性，推動將金某從失信名單中刪除，最大限度促成行政爭議化解。

積極參與市域治理

作爲一項汽車租賃業的新型業態，近年來，分時租賃汽車迅速發展，一定程度上方便了公衆出行，改善了“叫車難”的狀況。

2019年，黃浦區檢察院刑事檢察部門在辦理一起危險駕駛案件中發現，1月剛在廣東申領駕照的何某，6月即在上海醉酒後駕駛某品牌分時租賃汽車，造成三連撞交通事故。刑檢部門在向企業制發檢察建議的同時，將案件背後反映出的分時共享汽車平臺可能存在行政監管問題的線索移送行政檢察監督工作辦公室。

行政檢察監督工作辦公室是黃浦區委依法治區委員會設在檢察院加強行政執法與檢察監督的工作平臺。該辦公室研商認爲，行政主管部門雖不存在不作爲情況，但目前該行業內仍存在一些普遍性的安全隱患亟待規範，遂將線索轉送上海市檢察院第七檢察部。

“我們按照檢察建議相關工作規定受理該案後，進行了詳細的調查覈實，就調研中發現的問題擬定了初步意見，並專程走訪有關行政主管部門聽取意見，就建議內容進行溝通協商。”王朋說。

針對發現的註冊用車門檻過低、審覈把關不嚴、缺乏對禁止性行爲的提示警告、缺乏對實際駕駛人與承租人是否一致的核驗、缺乏對承租人的信用評價機制等問題，辦案組提出了有針對性的舉措，確保檢察建議精準可行。檢察建議制發後，行政主管部門進行了深入分析研判，多次與檢察機關溝通細化改進措施，形成了良性互動。

“這個案子的順利辦理，一方面是體現‘四大檢察’協同發展，刑事檢察部門及時將與行政管理相關的問題線索轉至行政檢察部門專業化辦理；另一方面是上級行政檢察部門與基層行政檢察部門的聯動，共同調研查清問題及原因，發揮了基層觸角、上級指導的優勢和作用。”在何豔敏看來，暢通刑事檢察和行政檢察線索移送、加強行政檢察部門上下聯動，形成監督合力，是辦案組推進上海基層行政檢察工作不斷突破的“法門”之一。

不久前，全國首屆做實行政檢察論壇召開，上海有5篇論文分別獲一、二等獎，其中3篇論文由基層行政檢察官參與撰寫。在今年召開的上海市檢察機關隊伍建設工作會議上，行政檢察部門有多個集體和個人獲2019-2020年度上海市檢察機關先進集體和先進個人表彰。

“檢察監督辦案絕不是機械辦案，而是要體現司法的力度和溫度。”該辦案組設立後，不斷抓好基層行政檢察建設，做好行政檢察基礎理論研究，練好行政檢察基本功。上海市各級行政檢察部門已實現有案可辦、有人辦案、能辦好案，努力爲法治政府、法治社會建設作出新貢獻。

來源：檢察日報