爲了加強赤水河流域保護治理，由雲南、貴州、四川三省共同立法制訂的三省赤水河流域保護條例以及關於加強赤水河流域共同保護的決定，將於7月1日開始實施。 截屏圖

地方立法再現創新之舉：雲貴川三地省級人大常委會圍繞赤水河流域生態保護聯動立法，以“決定”+“條例”的方式求解跨域環保治理難題。

赤水河發源於雲南省昭通市鎮雄縣，流經雲南、貴州、四川三省4市13縣（市、區），幹流全長436.5公里，流域總面積20440平方公里，是長江上游唯一沒有在幹流修建水壩、水庫的一級支流。

“赤水河是長江上游衆多珍稀特有魚類的重要棲息地和繁殖場所，對構建長江上游重要生態安全屏障具有重大意義。”全國人大環資委法案室主任歐琳表示。

近年來，雲貴川三省在長江流域率先建立第一個跨省生態補償機制，赤水河流域生態保護和環境治理取得積極成效。但由於各省行政區域內的流域功能定位、產業佈局、保護方式和執法標準等存在差異，“分河而治”帶來的流域管理難題還較爲突出，需要以系統觀念和法治思維推進共同保護。

基於此，擔起長江上游的生態環保之責，解決赤水河流域保護治理和開發利用中的問題，成爲雲貴川三省的共同使命。

跨省流域生態如何依法“共同保護”？這一關乎生態文明建設的命題爲立法者帶來了新考驗。

6月18日，全國人大常委會辦公廳組織“雲貴川三省共同立法保護赤水河流域”集體採訪，介紹這一地方人大的立法實踐和創新。共識：從“聯動”躍升“共立”，探索立法新模式

耗時逾一年，赤水河流域立法保護真正達成了“共識”。

今年5月底，雲南、貴州、四川三省人大常委會分別審議並全票通過了關於加強赤水河流域共同保護的決定，同時審議通過了各自的赤水河流域保護條例，將於7月1日同步實施。

這也是全國首個地方流域的共同立法。2021年1月，中共中央印發了《法治中國建設規劃（2020-2025年）》，明確指出建立健全區域協同立法工作機制，加強全國人大常委會對跨區域地方立法的統一指導。

黨的十八大以來，中央曾就加強長江、黃河流域生態保護和高質量發展，以及實施區域協同發展戰略作出一系列重大決策部署。

“通過加強立法推動流域區域協調發展，已成爲當前立法工作的一個重要課題。”全國人大常委會法工委經濟法室副主任楊合慶表示，近年來，全國人大常委會在加強流域區域立法方面主要做了三項工作：一是，制定出臺全國性法律。二是，支持有關地方開展流域區域協同立法。三是，組織開展區域協同立法方面的交流和研究工作。

據歐琳介紹，在赤水河流域保護共同立法工作上，慄戰書委員長曾多次作出批示，要求在前期赤水河流域保護立法基礎上制定三省的保護條例和一個共同的決定，實現區域立法從“聯動”到“共立”的躍升，爲其他地區相關立法提供借鑑。

歷時4個月，前述共同決定正式出爐，就赤水河流域保護遵循的共同原則、形成的協作機制、採取的共同措施等重大問題作出共同承諾，並切實加以履行實施。

澎湃新聞（www.thepaper.cn）注意到，《決定》共18條，針對統一規劃、統一標準、統一監測、統一責任、統一防治措施和聯合防治協調機制、生態保護補償機制均作出了具體規定。

比如，《決定》規定三省在赤水河流域共同開展立法、執法、司法、普法、監督和規劃、防治等領域的協作配合，通過共同建立赤水河流域聯席會議協調機制，統一地方生態環境標準、水污染防治措施，實行最嚴格的水資源管理制度，協同推進赤水河流域山水林田湖草沙一體化保護和修復以及自然保護地體系建設，協同推進赤水河流域經濟社會發展全面綠色轉型，建立健全赤水河流域橫向生態保護補償長效機制和市場化生態補償機制，以及加強紅色資源保護協作、地方人大監督協作，明確法律責任等措施，推動赤水河流域保護法律法規的實施和政策措施的落實，確保赤水河流域共同保護形成合力，規範推進。

與此同時，針對雲貴川三省的實際情況，立法還以條例的方式對三省共同決定加以細化和落實，突顯地方立法的“有特色”“可操作”，切實增強赤水河流域保護共同立法的整體性、針對性和實效性。

“赤水河流域保護共同立法作爲全國首個地方流域共同立法，是地方立法形式的創新。”歐琳認爲，共同立法解決了國家層面難以爲每個流域專門立法的問題，推動地方治理協同合作，依法協調利益衝突，促進共同保護水環境，強化共同的法律責任，共同破解流域生態保護和區域經濟社會發展中的共性難題，爲地方流域共同立法探索了新路子、新模式，提供了新經驗。四川：細化上位法規定，加大環保修復財政投入

作爲牽頭單位，四川省人大常委會於2020年6月聯合貴州、雲南兩省人大常委會，全面啓動共同立法工作。

彼時，四川省赤水河流域保護條例（草案）剛提請一審，貴州、雲南兩省正在研究相關立法工作。

在推動流域區域立法上，如何尋求最大立法共識成爲現實挑戰。澎湃新聞觀察到，前述三省立法需求不盡相同，加之赤水河在三省的流域面積佔比不同，流域內各地產業佈局、環境准入、監管執法尺度等方面也不一致。

今年1月，經全國人大常委會指導，三省人大常委會商定：以“決定”+“條例”的方式推進共同立法。

四川省人大常委會法工委副主任楊筠介紹，四川條例於2020年3月啓動，6月和7月提請兩次審議。作爲上位法的長江保護法於同年12月通過後，條例爲此進一步銜接細化了相關規定和要求。

2021年5月28日，四川省第十三屆人大常委會第二十七次會議審議並全票表決通過了決定和四川省赤水河流域保護條例。

這一條例共9章74條，分爲總則、規劃與管控、資源與生態環境保護、水污染防治、綠色發展、文化保護與傳承、區域協作、法律責任、附則。

澎湃新聞注意到，前述條例細化明確了赤水河流域保護基本制度。比如，規定河湖長制、林長制、生態環境保護責任制、考覈評價制度，制定和完善赤水河流域保護目標，將生態環境保護責任納入各級人民政府主要負責人自然資源資產離任審計範圍，加大生態環境保護和修復的財政投入。

與此同時，赤水河流域保護剛性約束亦得到從嚴。比如，對水電開發、河道、岸線、漁業資源、採砂等作出禁止性規定，禁止在赤水河干流岸線一公里範圍內新建垃圾填埋場。

又如，強化水污染防治，水環境質量標準、水污染物排放、城鄉污水收集處理、垃圾集中處理及配套設施建設運行，補充完善對突發水污染事故的風險管控、應急準備、應急處置和事後恢復等規定。在法律責任中提高企事業單位和其他生產經營者違法排放水污染物的處罰下限。

“這一條例還全面完善了赤水河流域保護修復措施。”楊筠表示，條例與決定相銜接，建立健全赤水河流域協調機制，專章規定“區域協作”。

比如，建立完善生態環境監測信息共享機制、風險報告和預警機制，提高水資源監控、預警和管理能力，定期向社會公佈斷面水質監測評價結果和調查評估地下水資源狀況，嚴格保護公益林，提高森林草原防火管護能力，對廢棄土石渣、廢棄礦山、道路碼頭交通設施建設、畜禽養殖、農業面源污染等作出新的保護和治理要求。

楊筠認爲，在內容銜接上，三省共同決定對重大問題作出共同承諾，同時在各省條例中細化措施，既強化流域共治、又體現各自特色，既有剛性規定、又有合理措施，“必將爲地方立法提供可複製可推廣的經驗”。貴州：條例全文刻在河岸絕壁上，深得人心

赤水河流經貴州畢節、遵義轄區內的8個區縣，流域地區生產總值佔全省比重超過20%，是貴州重要的區域經濟增長點。

在地方流域立法上，貴州曾走在全國前列。“早在2011年，貴州就制定了赤水河流域保護條例。”貴州省人大常委會法工委副主任李勇介紹，2010年以前，赤水河沿岸毀林開荒、無序取水、污水直排等現象十分突出，引起了貴州省委的高度重視，下定決心要扭轉赤水河水質惡化的嚴峻形勢，“時任貴州省委書記、省人大常委會主任慄戰書同志多次實地考察調研赤水河生態環境保護並作出重要指示”。

2011年7月，貴州省人大常委會頒佈出臺全國省級層面第一部針對流域保護而制定的地方性法規——貴州省赤水河流域保護條例。

“條例的實施對保護赤水河流域獨特的自然、生態和人文環境，促進赤水河流域經濟社會全面、協調和可持續發展發揮了十分重要的作用。”李勇說，赤水河流域生態保護和綠色發展取得良好效果，“條例實施深入人心、深得人心，赤水河干流流經的5個區縣將條例全文刻在赤水河岸邊的絕壁上，同時也刻在了沿岸老百姓的心上”。

據2020年監測數據顯示，赤水河貴州段16個水質監測斷面水質優良率達100%，出境斷面水質維持在Ⅱ類以上，高於國家標準。2018年，赤水河（貴州段）榮獲“中國好水”優質水源稱號。

值得一提的是，新修訂後的貴州省赤水河流域保護條例仍秉持嚴於上位法的定位，建立健全最嚴格的生態環境保護制度。

比如，增加了一系列禁止性規定，從嚴整治小水電工程、化工項目、網箱養殖、非法捕撈和非法採砂開礦等，鞏固赤水河流域生態保護成果。

“作爲全國首次跨行政區域的流域生態保護省級地方立法，調整對象不再僅僅是某一省的生態環境保護，而是赤水河整個流域的三省共同保護治理。”李勇認爲，三省在立法工作中以赤水河全流域保護一盤棋的戰略思維，從流域綜合治理、系統治理、依法治理的角度，聚焦上下游、左右岸、干支流之間產業佈局、發展需求、環境准入、污水排放標準、環境監管執法等不一致帶來的難點焦點問題，着力於跨行政區域的協調配合、聯防聯控，以系統性思維和法治觀念完善三省協同保護機制，形成上下游聯動、干支流統籌、左右岸合力，推動省際間跨區域生態環境保護共同治理。

在他看來，“決定+條例”這種創新模式兼顧了流域生態環境保護和治理方式的共性和個性問題，爲立法保障跨區域聯合保護生態環境開闢了一條新路徑。雲南：立法只是開始，行政執法是關鍵

作爲赤水河源頭省份，雲南省人大常委會更關注條例和共同決定的落地實施。

2020年，雲南正式啓動赤水河流域保護條例起草工作。“要切實用法治思維和法治方式解決赤水河流域保護治理和開發利用中的問題，爲把赤水河打造成踐行‘綠水青山就是金山銀山’理念、共築美麗中國夢的典範作出雲南貢獻。”雲南省人大常委會法工委主任馬春文在作關於條例草案說明時曾表示，雲南將站在全流域“一盤棋”推進環境保護和生態治理的高度，全力做好此次立法工作。

2021年5月28日，雲南省赤水河流域保護條例審議通過。澎湃新聞注意到，這一條例共9章68條，由總則、規劃與管控、資源與生態環境保護、水污染防治、綠色發展、文化保護與傳承、區域協作、法律責任和附則組成。

爲體現赤水河流域保護工作的連續性、穩定性，條例明確了加強管控的要求，對落實長江流域規劃體系，組織編制國土空間規劃、流域保護治理規劃、文化遺產保護規劃等作出規範；對各類禁止行爲作出了規範。同時，突出了對赤水河流域生態環境與資源進行全面保護、修復和治理的要求，並對制定實施更嚴格的水環境標準、對水質不達標河段進行治理和生態修復等作出明確。

值得一提是，上述條例還將“綠水青山就是金山銀山”理念，“共抓大保護、不搞大開發”，“山水林田湖草沙一體化保護和修復”等生態文明建設的要求寫進條例，並設“綠色發展”專章，規範保護與發展的關係。

比如，該章第四十條對縣級以上人民政府應當調整、優化產業結構和佈局，推進赤水河流域綠色發展，禁止在赤水河相關區域安排重污染企業和項目、進行小水電開發等作出了明確規定。

“我們在立法中及時跟進，將省委、省政府上述保護治理措施提煉固化爲法條，增強了條例的針對性和可操作性。”馬春文舉例稱，針對赤水河流域內的昭通市鎮雄縣、威信縣剛剛脫貧，保護治理任務重，但財力嚴重不足，廣大幹部羣衆對生態保護補償的問題十分關注，“我們在立法中及時回應幹部羣衆關切，對生態保護補償問題作出了較爲全面的規定”。

“大膽探索創新，是破解跨區域共同立法難題的有效途徑。”馬春文認爲，三省根據全國人大要求，採用“決定+條例”的方式，完成並破解了共立和共治的難題，通過“共同決定”解決三省如何協調配合、聯防聯控、共同保護治理的問題，通過制定“條例”解決本省行政區域內如何保護的問題，既體現共性立法需求，又回應三省個性化立法需求，爲區域共同立法提供了赤水河方案。

他直言，立法只是開始，今後的執法實施任務更加艱鉅，“作爲赤水河源頭省份，條例和共同決定能否落地，行政執法是關鍵，下一步，各級人民政府和相關部門要依法履職，加強執法，推進條例和共同決定落地見效”。