原標題：地方債大監管格局已成，中央做出哪些部署？

地方政府債務監管“大棋局”已經相繼落子。

最近的一個動作是，中共中央辦公廳於近日印發了《關於加強地方人大對政府債務審查監督的意見》（下稱《意見》），其中最核心的內容之一，就是加強人大對政府債務風險管控的監督。

多位地方債專家告訴第一財經，中央要求今年抓實化解地方政府隱性債務風險，建立地方黨政主要領導負責的財政金融風險處置機制，防範地方債風險成爲今年重頭戲。除了強化地方政府主體責任，財政、金融、審計、發改等政府部門和人大也強化了債務監管，多方協作監管格局的構建覆蓋了地方債風險全鏈條，有利於防範地方債風險。

地方債多方協同監管體系已構成

最近一輪地方債監管始於2014年。當年新出臺的預算法要求剝離地方政府融資平臺公司的政府融資職能，在堵住這一地方融資“後門”的同時，打開了發行地方政府債券籌資的“前門”。不過此後仍有部分地方違法違規舉債，地方政府隱性債務快速增長，規模較大。

財政部數據顯示，截至去年末，全國地方政府債務餘額約爲25.7萬億元，控制在全國人大批准的限額之內，總體來說風險安全可控。不過地方政府債務率逼近100%國際警戒線區間下限，風險較之前有所加大。

另一方面，除了上述政府顯性債務外，地方政府隱性債務規模也不可小覷。根據IMF（國際貨幣基金組織）測算，2019 年我國地方政府隱性債務規模達42.17萬億元。

國家金融與發展實驗室中國政府債務研究中心執行主任吉富星告訴第一財經，自2018年中央全面深入推進防範化解地方政府隱性債務以來，隱性債務規模迅速下降，風險緩釋效果顯著，取得了階段性、重大成果。但同時“開前門”的地方政府債券規模迅速攀升，償債壓力也較爲突出，違規舉債、平臺信用風險等在有些地方還時有發生。

他認爲，在新的發展階段，有必要加強政府債券、地方政府融資平臺融資、中長期支出事項等全覆蓋、協同化監管體系，構建人大、財政、發改、審計、金融等多方協作監管格局，強化債務風險的全鏈條、全過程的監測、預警、處置體系。

事實上，地方債大監管棋局早已謀篇佈局。

首先從地方債監管主體責任來看，中央不斷壓實地方政府主體責任，多次強調地方債採取堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，打破地方債中央買單“幻覺”。

4月30日，中共中央政治局召開會議，強調要防範化解經濟金融風險，建立地方黨政主要領導負責的財政金融風險處置機制。這也進一步強化了地方債監管的地方主體責任。

而全國人大常委會預算工委負責人在解讀上述《意見》時也表示，《意見》加強地方人大對政府債務的審查監督，壓實地方政府債務管理主體責任。

在壓實地方監管地方債主體責任的同時，近年來，財政、金融、審計、發改等多部門協同發力，強化了地方債監管。

作爲地方債主管部門，財政部門不斷完善債務規模控制、債券發行、預算管理、統計分析和風險監控等工作。

比如，今年財政部發文對地方政府專項債券（下稱“專項債”）項目實行穿透式監測，及時掌握項目資金使用、建設進度、運營管理等情況，實現對專項債券項目全生命週期、常態化風險監控。並強化專項債券項目績效管理。

另外，近些年，發改部門在政府投資計劃管理和項目審批時，從嚴審批債務風險較高地區的新開工項目；金融監管部門強化對城投債等監管，制止金融機構等違法違規爲地方政府提供融資，一些銀行爲此遭罰款；審計部門都對地方政府性債務進行專項審計，以強化監管。

除了政府部門外，隨着上述《意見》發佈，人大也進一步強化了對地方債風險監管。

中央財經大學教授溫來成告訴第一財經，這次《意見》是以中共中央辦公廳名義轉發，並多次強調地方黨委要高度重視政府債務風險防範化解工作等，這也強化了地方黨委在地方債治理中的領導作用。

顯性債務和隱性債務監管兩手抓

當前監管部門對地方政府債務監管，體現在顯性債務和隱性債務兩個方面，其中在隱性債務方面，主要是不新增隱性債務，並穩妥化解巨大的存量隱性債務。

對外經貿大學毛捷教授對第一財經分析，顯性債務就是法定債務，監管重點是專項債，尤其是項目收益專項債。應通過一系列制度設計，切實解決資金等待項目、收益覆蓋不了本息等問題。

此前一些專項債項目由於前期準備工作不紮實，導致資發債資金到位後，項目難以啓動，造成“錢等項目”現象。一些地方爲了爭搶專項債額度，高估甚至捏造項目收益，使得項目收益不能覆蓋本息，存在潛在償債風險。

對此財政部和發改委已經在指導地方做好專項債項目儲備和前期準備等工作，強化項目把關，並通過穿透式監管和強化項目績效管理，來提高項目資金效益防風險。

毛捷表示，地方政府隱性債務風險監管比較複雜。一方面，治本措施是實現融資平臺公司的市場化轉型，否則隱性債務很可能越治越多，難以根除。這是一個需要探索和試錯的過程，短期內很難完成。另一方面，在於推動存量隱性債務的化解，這些存量債務不化解，融資平臺轉型負擔重。

爲了遏制地方隱性債務增量，多部門聯手強化監管，比如今年上交所、深交所發文強化城投債審批，要求城投債不得新增地方隱性債務。

地方也在按照此前方案，積極穩妥推進存量隱性債務化解。比如根據各地預算報告，去年浙江、四川、甘肅、陝西等地完成了全省年度化解隱性債務任務，江蘇、廣西、河北、河南、江西、內蒙古、寧夏超額完成隱性債務年度化解任務。

儘管近些年各地都在推地方政府融資平臺公司市場化轉型，但由於平臺公司經營壓力很大，現金流困難等因素，轉型非常困難。

此次《意見》在強化地方人大地方債監管職責中，也重點提及了專項債監管，比如審查項目的方向和用途、收益測算、還款資金來源、最終償債責任等內容；審查項目平衡方案是否根據項目建設運營週期、資金需求、項目對應的政府性基金收入和專項收入等因素，經過合理測算確定等。

毛捷認爲，人大側重於從預算角度監管地方債，主要是法定債風險的監管。財政部監管局和銀保監會主要盯隱性債務，分別從財政和金融角度，穿透式監測隱性債務。

與此同時，《意見》也強調對違法違規舉債行爲的監管。比如加強對以政府投資基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務等名義變相舉債行爲的監督等。

溫來成表示，人大對地方債監管既包括了對政府債券的管理，也包括對隱性債務監管，比較全面。多部門強化地方債聯合監管，將進一步規範地方債管理，提高地方債資金效益，這有利於地方經濟社會發展。

毛捷認爲，近期地方債監管一系列舉動，體現了“十四五”規劃中一個核心思想——統籌發展與安全。

他表示，地方政府債務促進城鎮化、工業化，爲補短板的重大項目提供財力保障，改善民生，我們不能因噎廢食，因爲有風險就廢棄舉債發展。但在當前和未來的國內外形勢下，經濟社會發展的安全因素越來越重要。黨中央對地方債風險高度重視，加強地方債風險系統性防範化解的制度頂層設計，正是要統籌發展和安全。