作者 | 杨骏  国家外汇管理局综合司（政策法规司）司长

来源 |《中国外汇》2021年第13期 

要点

《外汇管理条例》以行政法规的形式确定了我国外汇体制改革的成果，对我国的国际收支平衡和经济社会发展发挥了积极的促进和保障作用。

《中华人民共和国外汇管理条例》（下称《外汇管理条例》）是外汇管理的“总章程”，于1996年1月正式发布实施，并于1997年1月、2008年8月进行了两次修订。《外汇管理条例》以行政法规的形式确定了我国外汇体制改革的成果，对我国的国际收支平衡和经济社会发展发挥了积极的促进和保障作用。

1980年：《中华人民共和国外汇管理暂行条例》发布

改革开放前，我国对外汇实行严格的集中计划管理，国家对外贸和外汇实行统一经营，外汇收支实行指令性计划管理；所有外汇收入必须售给国家，用汇实行计划分配；对外基本不举借外债，不接受外国来华投资；人民币汇率仅作为核算工具。改革开放后，我国对外经济快速发展，外汇管理体制也随之进行了改革。从1979年开始实行外汇留成制度，并允许企业间调剂外汇余缺。人民币外汇调剂市场汇率与官方汇率并行。为了加强外汇管理、增加国家外汇收入、节约外汇支出，1980年12月，国务院发布了《中华人民共和国外汇管理暂行条例》（下称《暂行条例》）。

在内容设置上，《暂行条例》按照管理对象的不同来划分章节，共七章三十四条，分别为第一章“总则”，第二章“对国家单位和集体经济组织的外汇管理”，第三章“对个人的外汇管理”，第四章“对外国驻华机构及其人员的外汇管理”，第五章“对侨资企业、外资企业、中外合资经营企业及其人员的外汇管理”，第六章“对外汇、贵金属和外汇票证等进出国境的管理”，第七章“附则”。

《暂行条例》的实施，体现了我国当时的经济政策和对外政策，对加强我国外汇管理，促进对外开放起到了积极作用。各地方、机关、部队、企业、事业单位和个人，都按照《暂行条例》积极创汇、节约用汇。

1996年：《外汇管理条例》正式发布

随着改革开放的不断发展，我国外汇管理的内容和形势都发生了很大变化。其一，1994年外汇管理体制改革取得突破性进展，实现了汇率并轨，取消了外汇留成，实行银行结售汇制度，建立了统一的银行间外汇市场，取消外汇收支的指令性计划，停止发行外汇券，实现了人民币经常项下的有条件可兑换。其二，外汇经营体制发生了很大变化。根据《暂行条例》，只有中国银行有权经营外汇业务。但从1987年起，外汇业务经营引进了竞争机制，逐步改变了中国银行独家经营外汇业务的局面。其三，外汇管理内容已超出《暂行条例》的规定范围。

在此背景下，制定新的行政法规的工作随着外汇管理体制的变化一直在酝酿之中。1996年1月29日，我国正式发布《外汇管理条例》，并于当年4月1日起施行。《外汇管理条例》打破了《暂行条例》的框架，实行以国际收支体例为章节的基本划分方法，共七章五十四条。第一章“总则”，主要规定了立法目的、管理机关、管理原则及适用范围等。第二章“经常项目外汇”，主要规定了对经常项目外汇收入和支出的管理，对在经常项目可兑换大原则下的具体做法，进一步给予明确。第三章“资本项目外汇”，主要规定了资本项目流出流入的审批制度、国家对外商投资、境外投资的管理，对外债的管理等。第四章“金融机构外汇业务”，主要对金融机构经营外汇业务的审批程序、经营原则及金融机构的义务等做了原则性的规定。第五章“人民币汇率和外汇市场”，主要规定了人民币汇率制度及外汇市场的管理主体和参与主体等。第六章“法律责任”，主要规定了对相关违法行为的处罚形式及复议条款等。第七章“附则”，主要规定了解释权、废止及生效条款等。

1996年《外汇管理条例》的发布，使外汇管理体制和外汇管理活动有了明确的法律依据和保障，对健全我国外汇管理法制，巩固外汇管理体制改革成果，保持我国国际收支平衡，促进国民经济健康发展，都具有重要意义。

1997年：《外汇管理条例》第一次修订

在1994年外汇体制改革的基础上，外汇局持续推进人民币经常项目可兑换进程，进行了外商投资企业银行结售汇试点，扩大了居民因私用汇范围，取消了对居民移居出境后原国内资产收益的汇兑限制，取消了对非居民合法人民币收入的汇兑限制等。通过这些措施，消除了1994年外汇体制改革以来人民币经常项目可兑换的障碍，达到了《国际货币基金组织协定》第八条款的要求。1996年12月1日，我国正式接受《国际货币基金组织协定》第八条第2、3、4款的义务，实现了人民币在经常项目下的可兑换。

实现经常项目可兑换，是我国建设社会主义市场经济体制中的一项重大成果，显示了我国政府运用间接手段维护国际收支平衡、维护人民币汇率稳定的能力和信心。1997年1月14日，时任国务院总理的李鹏，以国务院第211号令发布了《国务院关于修改〈中华人民共和国外汇管理条例〉的决定》。主要修订内容包括：其一，在《外汇管理条例》总则中增加“国家对经常性国际支付和转移不予限制”。其二，将第十三条第一款作为第十四条第一款，修改为“个人因私用汇，在规定限额以内购汇。超过规定限额的个人因私用汇，应当向外汇管理机关提出申请，外汇管理机关认为其申请属实的，可以购汇”。其三，增加一条，作为第十五条，即“个人移居境外后，其境内资产产生的收益，可以持规定的证明材料和有效凭证向外汇指定银行购汇汇出或者携带出境”。其四，原第十五条和第十六条合并，作为第十七条，修改为“驻华机构和来华人员的合法人民币收入，需要汇出境外的，可以持有关证明材料和凭证到外汇指定银行兑付”。

与此配合，相关配套规定的清理和修订，成为1997年外汇管理工作的重点。1997年2月起，外汇局依据《外汇管理条例》《行政处罚法》及《国际货币基金组织协定》第八条款，对建国以来外汇管理行政法规、部门规章、规范性文件共1600多个文件进行了全面清理，对近50个法规的部分条款进行了修订，对大量部门规章进行了重新修订并发布。经过近一年的法规清理和修订，初步建成了以人民币经常项目可兑换为立法原则的外汇管理法律框架。

2008年：《外汇管理条例》第二次修订

2001年，我国正式加入世界贸易组织，随着经济的快速发展和国际经济形势的深刻变化，外汇管理中出现了一些新情况、新问题，需要从制度上加以解决。在深入调研、广泛听取意见的基础上，经国务院常务会议审议通过，自2008年8月5日起，施行修订后的《外汇管理条例》。此次修订的内容有四：一是坚持改革开放，吸收经常项目、资本项目、外汇市场和人民币汇率形成机制等方面的改革成果，并为下一步改革预留了空间。二是围绕宏观调控的重点，以促进国际收支平衡为目标，推进贸易投资便利化，对外汇资金流入流出实施均衡、规范管理。三是创造公平竞争的环境，取消内资企业与外资企业之间，国有企业与民营企业之间、机构与个人之间的差别待遇，按交易性质进行监管。四是按照行政管理体制改革和依法行政的要求，进一步完善外汇管理内容、方式，加强对行政权力的监督和约束。

修订后的《外汇管理条例》共八章五十四条，分别为：第一章“总则”，第二章“经常项目外汇管理”，第三章“资本项目外汇管理”，第四章“金融机构外汇业务管理”，第五章“人民币汇率和外汇市场管理”，第六章“监督管理”，第七章“法律责任”，第八章“附则”。修订后的《外汇管理条例》进一步便利了跨境贸易投资活动，完善了人民币汇率形成机制及金融机构外汇业务管理制度，建立了国际收支应急保障制度，强化了跨境资金流动监测，同时健全了外汇监管手段和措施，并明确了相应的法律责任。