原標題:防洪|專家:暴雨“千年一遇”不是城市逾越安全底線的免責牌

入汛以來,我國部分地區極端暴雨引發的洪澇災害備受關注。7月28日,國家防總祕書長周學文在國新辦發佈會上介紹防汛救災情況時說,7月17日以來,洪澇災害造成河南、山西、內蒙古等21省(區、市)1540萬人受災,96人死亡失蹤,轉移安置161.4萬人。

有觀點認爲,在“千年一遇”“百年一遇”的極端暴雨天氣面前,城市出現災情是不可避免的。但四川大學法學院、四川大學-香港理工大學災後重建與管理學院教授王建平在接受澎湃新聞(www.thepaper.cn)採訪時卻不以爲然,他認爲,防災減災重在“防”字,城市應該具備應對各類災種的應急預案,氣象部門的連續預警應成爲城市啓動防洪應急預案的前端動力,“‘千年一遇’暴雨不是藉口,更不應成爲城市逾越安全底線的免責牌。”

在氣候變暖,極端天氣頻發多發的背景下,我們的城市該如何與暴雨洪水共處?

王建平建議,各地應藉助第一次全國自然災害綜合風險普查的契機,把自己轄區內的自然災害綜合風險點摸查清楚,告知公衆,並形成具體的應急預案。要把防災減災的重心放在基層,重視社區在防範重大風險控制中的合理性,所有的應急預案,包括專項應急預案、綜合應急預案,都必須認真的朝這個方向去努力,把相應的資源配置給社區,形成合力機制。

應急機制應起自於基層,而不是起自於上層

王建平的另一個身份是四川大學自然災害應急管理與災後重建研究智庫的首席專家。他在觀察近日超強颱風“煙花”登陸前夕,上海、杭州等城市採取的防禦措施時認爲,上海、杭州啓動應急預案及時且具體,“該停的交通工具都停了,城市也採取了彈性上班,這才叫‘防’。”

7月24日上午,浙江省長鄭柵潔前往杭州地鐵站、建築工地、社區、危化品集中存放地檢查防颱風工作時說,“遇到突發狀況不能層層等命令,要有第一時間的意識,明確站臺、條線、全網各自職責分工和針對不同情況的應對流程,迅速及時決策,科學果斷處置。”

王建平很贊同“遇到突發狀況不能層層等命令”的說法,他說:“浙江在應對臺風時,省長髮出的指令說的是全浙江的要求,具體的地方要根據自身情況採取個性化的應急措施。比如,整個餘姚市三天下了約37個西湖的水量了,餘姚肯定是要根據自己的具體情況做判斷,餘姚這次的方案做的就很好,是分層次的!”

“城市在啓動應急響應時發出的指令往往是一個總體的要求,具體部門比如城市地鐵應該根據地鐵線路的風險點位制定個性化的應急措施。”王建平說,“這跟上戰場打仗是一樣的,‘將在外君命有所不受’,也就是說,除了統一部署外,應對這種突發事件要根據形勢變化,及時機動靈活的採取措施。”

王建平強調,面對自然災害等重大突發事件,最重要的危害點在基層,應該把防災減災救災的重心下移,“自然災害防禦和應對的機制應該是起自於基層,而不是起自於上層。”

2017年6月12日由新華社發出的《中共中央 國務院關於加強和完善城鄉社區治理的意見》指出,要着力補齊城鄉社區治理短板,強化社區風險防範預案管理,加強社區應急避難場所建設,開展社區防災減災科普宣傳教育,有序組織開展社區應對突發事件應急演練,提高對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件的預防和處置能力。健全完善城鄉社區治理體系,大力發展在城鄉社區開展防災減災。

王建平認爲,這份文件已經明確了社區在防災減災中的重要作用,要把防災減災的重心放在基層,本地的行政首長應當是其管轄社區風險控制的第一責任人。作爲第一責任人應該明確轄區內有沒有風險,風險點在哪兒,風險有多大,遇到風險後應做怎樣的反應。在應對風險的過程中,除了具體的防範措施外,哪些措施需要哪些資源,需要怎樣合作,怎樣配合,要有一個整體方案,然後由上級領導來統一調配。

城市防災減災應對機制應當立法

今年7月12日北京經歷了一場強降雨過程,7月11日17時,北京市啓動防汛黃色預警響應,國家防總也啓動防汛Ⅳ級應急響應,增派工作組協助北京應對強降雨。

北京市防汛指揮部當晚即發出建議:7月12日,全市不涉及城市運行的機關、企事業單位可以採取彈性上班方式或錯峯上下班,確保安全。

“萬事俱備只等暴雨。”有坐在家中的網友調侃稱,“這麼大的陣仗是不是防過頭了?”

王建平認同“寧可防過,不可破防”的觀點。他說:“在高速運轉的城市裏,一旦接收到自然災害風險預警信號,城市的節奏寧可放慢也不能去闖城市安全的紅線,這條紅線是城市發展的底線。”

王建平指出,城市的風險意識的提升要建立在摸清風險底數的基礎上,哪個地方有風險,就要針對這些薄弱的環節,把它標爲重大風險點。當前,國家層面正在開展第一次全國自然災害綜合風險普查,他建議,各地應藉助這次普查的背景,把自己轄區內的自然災害綜合風險點摸查清楚,告知公衆,並形成應急預案。應急預案中包括,一旦超出風險,要有相對應的措施、義務和責任。

我們的城市今後應如何建立良性的防災減災應對機制?

王建平認爲,首先,城市防災減災應對機制要立法,這是全面依法治國的基本遵循。在防災減災方面必須要有一個基本法,把方方面面的關係在法律當中理順。這部法律是綜合性的而不是就某一個災種的單獨立法。

目前我國應對自然災害的法律法規多爲單災種的法律,比如《防洪法》《城市河道管理條例》等,但缺少“災害應對基本法”統領統籌央地政府、各級地方政府和政府的各個職能部門之間的關係,統領統籌政府和軍隊的關係。有法以後,制度化、措施化要落到實處。

“政府部門之間的配合往往是不夠的,應急預案一定要有相應的實施細則,啓動緊急應急預案時該怎麼做,必須要把具體的東西說清楚,不能光有一個大的‘宏偉藍圖’。”王建平說,國家已經把社區重大風險控制作爲一個工作重心,應當重視社區在防範重大風險控制中的合理性,把相應的資源配置給社區,形成合力機制。所有的應急預案,包括專項應急預案、綜合應急預案,都必須認真的朝這個方向去努力。

“當務之急應大力發展在城鄉社區防災減災,提升社區和基層的應急能力,強化管理責任。”王建平認說,“比如洪水消退後的消殺問題,就必須馬上採取具體措施,不得留死角,這是社區應該主動做的。”

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